Государственные доходы как финансово правовая категория. Государственные и муниципальные расходы как финансово-правовая категория

Совершенствование правовых механизмов, направленных на формирование публичных денежных фондов, является одним из основных направлений бюджетной политики государства, реализация которого возможна только при условии детального изучения правовой природы государственных доходов.

На современном этапе развития финансово-правовой доктрины термин «государственные доходы» применяется при обозначении денежных средств, поступивших в публичные денежные фонды, сформированные как в рамках бюджетной системы РФ, так и за ее пределами, что обусловлено исторически сложившимся пониманием терминов «государственное» и «публичное», выразившееся в их отождествлении 1 .

Однако в большинстве случаев исследователи, анализируя правовую природу государственных доходов, ограничиваются изучением бюджетных средств, не учитывая финансовые ресурсы, образуемые за пределами бюджетной системы.

Центральное место в рамках института государственных доходов занимают доходы публичных фондов, созданных в составе бюджетной системы, т.е. доходы бюджетов. Так, О.В. Болтинова отмечает, что доходы бюджета - это структурная часть бюджета, предусматривающая источники поступления платежей в основной фонд денежных средств - бюджет - на безвозвратной и безвозмездной основе согласно бюджетной классификации .

Кроме того, в литературе указывается, что доходы бюджетов представляют собой не только денежные средства, поступающие в бюджет на условиях безвозвратности, но и возвращаемые (возмещаемые) излишне уплаченные (взысканные) суммы, невыясненные поступления и суммы процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы .

Закрепляя легальную дефиницию доходов бюджета, законодатель указывает на денежную форму их формирования. Так, согласно ст. 6 Б К РФ доходы бюджета - это поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с Б К РФ источниками финансирования дефицита бюджета.

Следует отметить, что изложенное определение несвободно от следующих критических замечаний.

Во-первых, указанные положения Б К РФ не согласуются с нормами налогового законодательства, допускающими возможность передачи государству доходов в натуральной форме в рамках специального налогового режима на основании соглашения о разделе продукции. Соответственно передаваемые в пользу государства на основании соглашения о разделе продукции доходы в натуральной форме не подпадают под закрепленный БК РФ правовой режим доходов. Иными словами, «...вопрос об определении дохода государства на уровне нормативных актов в достаточной мере не разработан и не позволяет однозначно классифицировать как доход поступления иные, чем денежные средства» 1 .

Во-вторых, с учетом изложенного определения законодатель не считает государственными доходами, средства, аккумулированные в бюджет в виде публичных заимствований в целях финансирования дефицита бюджетов. Согласно ст. 103 БК РФ во взаимосвязи со ст. 113 БК РФ государственные и муниципальные заимствования осуществляются в целях финансирования дефицитов соответствующих бюджетов и учитываются в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета путем увеличения объема источников финансирования дефицита соответствующего бюджета.

Таким образом, возникает парадоксальная ситуация, когда законодателем выделяется особая категория государственных доходов, поступающих в бюджетную систему, однако не являющихся доходами бюджета. Указанные доходы подпадают под специфический режим регулирования, обусловленный правилами осуществления внутренних и внешних заимствований.

Исследуя правовую природу государственных доходов, важное значение приобретает вопрос о соотношении понятий «государственные доходы» и «фискальные взимания», привлекаемые в публичные денежные фонды. Так, фискальные взимания, выступая источником формирования публичных денежных фондов, являются экономической категорией, связанной с функционированием публичной власти. Иными словами, они материализуют потребность публичной власти в собственных доходах. В свою очередь государственные доходы, будучи правовым явлением, придают правовую определенность различного рода фискам. То есть, учитывая изложенное, государственные доходы представляют собой не что иное, как набор правовых инструментов, которые опосредуют фискальные взимания.

Видовое многообразие государственных (публичных) доходов предполагает их классификацию по различным основаниям.

Классификация государственных доходов имеет важное практическое значение с точки зрения выявление особенностей их правового регулирования в целях совершенствования механизмов формирования доходной базы публичных фондов.

Одна из первых научно обоснованных классификаций доходов была предложена И.И. Янжулом, который подразделял их на две большие группы:

• 1) частноправовые;
• 2) общественно-правовые 1 .

К первой группе относятся такие доходы, которые получаются государством в силу свободного акта со стороны подданных в силу одностороннего или двустороннего договора (дар, добровольные пожертвования государству со стороны подданных, государственные имущества и промыслы, а также некоторые пошлины, лишенные принудительного характера).

Ко второй группе - общественно-правовым доходам относятся те, которые собираются государством с подданных в силу принудительного акта с его стороны (регалии, пошлины, налоги).

В соответствии с Законом СССР от 30 октября 1959 г. «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик» в доходы государственного бюджета включались следующие виды доходов:

• 1) часть доходов предприятий и хозяйственных организаций в виде налога с оборота и отчислений от прибылей;
• 2) подоходный налог с колхозов, предприятий и организаций кооперативных систем и предприятий общественных организаций;
• 3) налог с населения;
• 4) другие доходы, часть из которых в полной мере соответствовало понятию «государственные регалии» (доходы, связанные с предоставлением государством монопольных услуг), и ряд других .

На современном этапе развития финансового законодательства государственные доходы в зависимости от правовой природы публичных денежных фондов, в которые они поступают, целесообразно поделить на две категории:

• 1) государственные доходы, направленные на формирование публичных фондов, созданных в рамках бюджетной системы (бюджеты, бюджеты государственных внебюджетных фондов);
• 2) государственные доходы, направленные на формирование публичных фондов, сформированных за рамками бюджетной системы (например, фонды саморегулируемых организаций, фонды государственных корпораций и иные публичные фонды, предусмотренные законодательством) .

Важную роль в регулировании государственных доходов законодатель отводит положениям бюджетного законодательства. Однако закрепленные БК РФ режимы регулирования государственных доходов неоднородны . Так, государственные доходы, поступившие в бюджетную систему, можно классифицировать по следующим основаниям:

• 1) исходя из структуры бюджетной системы;
• 2) по направлениям использования;
• 3) по юридической форме;
• 4) в зависимости от установленного Б К РФ режима правового регулирования.
• 1. Исходя из структуры бюджетной системы РФ выделяют следующие виды доходов: а) доходы федерального бюджета; б) доходы бюджетов субъектов РФ; в) доходы местных бюджетов.

Как правило, по своей правовой природе доходы, подлежащие зачислению в бюджеты разных уровней бюджетной системы, не различаются. Вместе с тем можно выделить виды доходов, подлежащих зачислению исключительно в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы РФ. Например, средства самообложения граждан являются исключительно источником формирования местных бюджетов, а прибыль ЦБ РФ учитывается в доходах федерального бюджета.

2. По юридической форме законодатель делит доходы на три категории (ст. 41 БК РФ): а) налоговые; б) неналоговые; в) безвозмездные (безвозвратные) перечисления.

В ежегодно принимаемых законах о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период указанные категории доходных источников бюджетной системы подлежат конкретизации. В частности, к неналоговым доходам относятся следующие:

• 1) страховые взносы на обязательное социальное страхования;
• 2) сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами (плата за негативное воздействие на окружающую среду; плата за проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр; сборы за участие в конкурсе (аукционе) на право пользования участками недр; утилизационный сбор; доходы, полученные от продажи (предоставления) права на заключение охотхозяйственных соглашений);
• 3) доходы от внешнеэкономической деятельности (таможенные пошлины, таможенные сборы, поступления от внешнеэкономической деятельности в рамках межправительственных соглашений, специальные, антидемпинговые и компенсационные пошлины и др.);
• 4) доходы от использования имущества, находящегося в государственной (муниципальной собственности);
• 5) доходы от оказания платных услуг (работ) и компенсации затрат государства (доходы от оказания информационно-консультационных услуг, доходы от оказания платных услуг органами Государственной фельдъегерской службы Российской Федерации, плата за услуги (работы), оказываемые Гохраном России, плата пользователей радиочастотным спектром, доходы от привлечения осужденных к оплачиваемому труду (в части оказания услуг (работ), плата за предоставление информации из реестра дисквалифицированных лиц, плата за предоставление сведений, документов, содержащихся в государственных реестрах (регистрах), доходы, взимаемые в возмещение фактических расходов, связанных с консульскими действиями и др.);
• 6) доходы от продажи материальных и нематериальных активов (средства от распоряжения и реализации конфискованного и иного имущества, обращенного в доход государства, средства от распоряжения и реализации имущества, обращенного в доход Российской Федерации, средства от распоряжения и реализации выморочного имущества, обращенного в доход Российской Федерации, доходы в виде доли прибыльной продукции государства при выполнении соглашений о разделе продукции и др.);
• 7) административные платежи и сборы (административные сборы, исполнительский сбор, платежи, взимаемые государственными и муниципальными органами (организациями) за выполнение определенных функций, консульские сборы, патентные пошлины);
• 8) штрафы, санкции, возмещение ущерба, прочие неналоговые доходы (доходы от привлечения осужденных к оплачиваемому труду, средства отчислений операторов сети связи общего пользования в резерв универсального обслуживания, целевые отчисления от государственных и муниципальных лотерей, денежные средства, вырученные от реализации товаров, задержанных или изъятых таможенными органами, поступление средств, удерживаемых из заработной платы осужденных, поступления капитализированных платежей предприятий, средства самообложения граждан);
• 9) поступления перечисления по урегулированию расчетов между бюджетами бюджетной системы РФ.

Указанное деление доходов на группы является основой бюджетной классификации доходов, используемой для обеспечения сопоставимости показателей бюджетов при их составлении и исполнении.

Вместе с тем предложенное законодателем деление доходов имеет следующие серьезные недостатки: во-первых, не позволяет отражать доходы, получаемые государством в натуральной форме (например, при применении специального налогового режима при выполнении соглашений о разделе продукции), а во-вторых, включение законодателем платежей, являющихся доходами бюджетов, в указанные в ст. 41 Б К РФ группы не всегда соответствует их правовой природе, что противоречит конституционным предписаниям о законности установления обязательных к уплате платежей. Так, например, отнесение некоторых платежей (платежи за предоставление информации, сведений, документов органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимое имущество’, налоговыми орга-

нами, совершение юридически значимых действий, связанных с патентом на изобретение, полезную модель и др.) к категории неналоговых доходов бюджета противоречит не только предписаниям ст. 57 Конституции РФ о законности установления налогов и сборов, но также может вызвать противоречия при разрешении вопроса о налогообложении указанных доходов, полученных государственными органами от оказания платных услуг.

• 3. В зависимости от направлений использования можно выделить следующие виды доходов:
  • а) доходы, имеющие целевое назначение (межбюджетные субсидии, субвенции, добровольные взносы, пожертвования, средства самообложения граждан, нефтегазовые доходы федерального бюджета);
  • б) доходы, используемые на общие цели и не увязанные с определенными расходами бюджетов (налоговые доходы, а также отдельные виды неналоговых доходов: доходы от платных услуг, от сдачи имущества в аренду и др.).

Названное основание для классификации доходов имеет важное практическое значение с точки зрения возможности для публично-правовых образований определять основные направления использования бюджетных средств. Так, не имеющие целевого назначения доходы могут самостоятельно распределяться органами государственной власти (органами местного самоуправления) на решение задач социально-экономической сферы. Например, учитывая нецелевой характер зачисляемых в бюджеты бюджетной системы дотаций, ФАС Северо-Западного округа признал не соответствующим бюджетному законодательству РФ решение представительного органа муниципального района, в соответствии с которым был уменьшен размер дотаций на обеспечение сбалансированности бюджета поселения ввиду неисполнения последним обязательств, переданных от муниципального района .

4. В зависимости от установленного БК РФ режима правового регулирования можно выделить следующие группы доходов:

во-первых, общий режим регулирования государственных доходов, в основу реализации которого положены предписания ст. 35 БК РФ об общем совокупном покрытии расходов, согласно которому расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами. Указанный режим распространяется на платежи, относящиеся к категориям налоговых и неналоговых доходов, в отношении которых действуют правила об их зачислении и перераспределении между бюджетами бюджетной системы РФ, закрепленные в ст. 218 БК РФ;

во-вторых, правовой режим регулирования доходов, относящихся к категории безвозмездных поступлений (межбюджетных трансфертов), передаваемых с одного уровня бюджетной системы на другой. Специфика регулирования указанной группы доходов обусловлена особенностями расчетов при определении объема межбюджетных трансфертов, а также порядком их перечисления и использования (гл. 16 БК РФ);

в-третьих, Б К РФ закрепляет правовой режим регулирования нефтегазовых доходов. Особенности регулирования данной группы государственных

доходов обусловлены их обособлением от иных бюджетных средств в составе федерального бюджета, а также целями использования;

в-четвертых, правовой режим регулирования доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов;

в-пятых, правовой режим поступивших в бюджетную систему денежных средств, являющихся источниками финансирования дефицитов бюджетов, т.е. аккумулированных в бюджетную систему заимствований.

Анализ бюджетного законодательства позволяет выявить противоречия, возникающие при регулировании государственных доходов бюджетной системы РФ. Например, сложившийся порядок регулирования нефтегазовых доходов федерального бюджета установлен в нарушение базовых принципов построения бюджетной системы. В частности, это выражается в том, что на сегодняшний день законодательное регулирование обозначенной категории фискальных доходов построено таким образом, что они используются на коммерческие цели, не связанные с основными направлениями деятельности государства.

Анализ бюджетного законодательства позволяет сделать вывод об отсутствии четкости в закреплении режима регулирования доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов. Это обусловлено тем, что «...действующее законодательство не дает ответа на вопрос, распространяется ли понятие «бюджетные средства» на средства государственных внебюджетных фондов» 1 . Так, формирование и использование средств государственных внебюджетных фондов базируются на принципах построения бюджетной системы, лежащих в основе регулирования средств бюджетов. Однако не все положения Б К РФ, регулирующие средства бюджетов, распространяются на средства государственных внебюджетных фондов. Иными словами, «...законодатель выделяет средства государственных внебюджетных фондов в отдельную форму образования денежных средств, которые не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы, имеют строго целевое назначение и изъятию не подлежат» .

Особенности режима регулирования доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов усматриваются в том, что, например, положения БК РФ о кассовом обслуживании исполнения бюджетов Федеральным казначейством долгое время не распространялись на бюджеты государственных внебюджетных фондов.

Отсутствие четкости при определении режима регулирования средств государственных внебюджетных фондов вызывает споры в правоприменительной и судебной практике, например, по вопросу о применении в отношении счетов бюджетов государственных внебюджетных фондов ст. 156, 155 БК РФ, закрепляющих ограничения на открытие бюджетных счетов в кредитных организациях.

Так, в одном случае суд указал, что нормы названных статей БК РФ не распространяются на средства бюджетов государственных внебюджетных фондов 1 . Указанный вывод обусловлен тем, что при определении правового режима средств бюджетов и средств бюджетов государственных внебюджетных фондов, находящихся на счетах в Банке России, законодатель употребляет два различных термина: «обслуживание» и «хранение», «...смысловая нагрузка которых не является тождественной... поскольку денежные средства государственных внебюджетных фондов хранятся на счетах в банке и к ним применим режим банковского вклада» . Обслуживание же счетов бюджетов осуществляется посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджета.

В другом случае суды указывают, что режимы регулирования бюджетных средств и средств бюджетов внебюджетных фондов не должны различаться в части применения ст. 155, 156 БК РФ .

Спорные вопросы, возникающие при определении режима регулирования средств бюджетов государственных внебюджетных фондов, обусловлены, прежде всего, использованием страхового механизма при их формировании и расходовании.

На сегодняшний день основная проблема, существующая в сфере регулирования государственных доходов, связана с коммерциализацией бюджетных средств. Ее разрешение видится в разграничении на законодательном уровне правил управления и использования государственных доходов в зависимости от способов их привлечения в публичные фонды. Так, с учетом предусмотренных законодательством правил привлечения доходных источников в публичные денежные фонды можно выделить:

• 1) собственные доходы государства , которыми являются средства, полученные государством от приносящей доход деятельности, от продажи имущества, составляющего казну публично-правового образования, заемные средства;
• 2) фискальные доходы, формирование которых происходит путем принудительного изъятия имущества частных субъектов. К ним относятся налоги, сборы, штрафы, иные виды принудительных изъятий.

Однако на законодательном уровне не закреплено деление доходов на указанные группы и, соответственно, отсутствует «привязка» порядка привлечения государственных доходов к режимам их управления и использования. Иными словами, поступившие в публичные фонды доходы независимо от способов их привлечения могут быть использованы государством как в коммерческих целях, так и на погашение расходов, связанных с основными направлениями деятельности государства, т.е. с обороной и безопасностью, оказанием государственных услуг, социальной защитой населения и т.п.

Отсутствие на законодательном уровне обособления режима регулирования фискальных доходов от иных видов доходов государства приводит к тому, что на сегодняшний день денежные средства, поступившие в публичные фонды при исполнении фискальной обязанности участниками финансового правоотношения, могут быть направлены на стремительно растущие запросы крупных компаний. Например, сейчас из суверенного фонда государства, источником формирования которого являются фискальные взимания (налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, вывозные таможенные пошлины на нефть, газ, нефтепродукты), «...утверждены и подлежат предоставлению уже несколько крупных траншей финансовой помощи. Это выделение 239 млрд руб. на покупку привилегированных акций ВТБ и Россельхозбанка; 150 млрд руб. на строительство Центральной кольцевой автодороги и столько же - на модернизацию БАМа и Транссиба; 86 млрд руб. - на строительство железной дороги Кызыл - Курагино и портового терминала для экспорта сибирского угля в страны Азии. Претендуют на значительные суммы Роснефть, Росатом, Минтранс России и многие другие структуры» 1 .

Такой подход государства является серьезным нарушением прав участников фискального правоотношения. Так, физические лица и организации, исполнив обязанность по формированию публичных денежных фондов, имеют право на получение качественных государственных и муниципальных услуг, безопасность, улучшение благосостояния общества в целом. Особо актуальной изложенная позиция является сегодня в условиях увеличения фискальной нагрузки на участников гражданского оборота. Как справедливо отмечает министр экономического развития России, увеличение фискальной нагрузки «...не столько вопрос пополнения бюджета, сколько вопрос договора между государством и обществом... государство обеспечивает безопасность, нормальную окружающую среду, развивает медицину, образование, дороги и так далее. А общество, если получает адекватные услуги от государства, соглашается нести определенный уровень налоговой нагрузки» .

Учитывая изложенное, следует отметить, что, поступая в бюджетную систему, фискальные взимания, штрафы, иные принудительные изъятия трансформируются в бюджетные доходы, которые не могут никак иначе быть использованы, как только на погашение расходов, связанных с основными направлениями деятельности государства, т.е. с обороной и безопасностью, оказанием государственных услуг, социальной защитой населения т.п.

В связи с этим следует исключить из финансовой практики коммерциализацию бюджетных ресурсов, в частности их передачу в форме финансовой помощи (взносов) государственным корпорациям и частным коммерческим структурам.

На сегодняшний день действенным механизмом, направленным на разрешение проблем в сфере финансовой поддержки российских компаний, а также извлечения дополнительных доходных источников от использования бюджетных ресурсов является бюджетный кредит , предоставление которого допускается не только уровневым бюджетам, но и юридическим лицам. Согласно положениям БК РФ операции с бюджетными средствами в рамках бюджетного кредита обеспечиваются механизмом финансового контроля, а также мерами государственного принуждения, применение которых возможно в случае нарушения со стороны получателя условий договора о получении бюджетных средств.

• После 1917 г. «публичное» фактически стало отождествляться с «государственным». Поэтому четкое разделение между «государственным» и «публичным» оказалось ненужным, вследствие чего термин «государственное» полностью вытеснил термин «публичное». См.: Нечаи А.А. Публичные фонды каккатегория финансового права // СПС «КонсультантПлюс».
• См.: Болтинова О.В. Бюджетное право: учебное пособие. М., 2009. С. 74.
• Например, Н.А. Шевелева выделяет три основных разновидности правовыхрежимов бюджетных средств: 1) режим бюджетных средств в межбюджетныхотношениях; 2) режим бюджетных средств, поступающих в распоряжение бюджетных учреждений; 3) режим бюджетных средств, поступивших в распоряже
• Например, приказом Минэкономразвития России от 16 декабря 2010 г. № 650утвержден Порядок взимания и возврата платы за предоставление сведений,содержащихся в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, выдачу копий договоров и иных документов, выражающихсодержание односторонних сделок, совершенных в простой письменнойформе; постановлением Правительства от 9 июня 2006 г. № 363 утвержденыПредельные размеры платы, взимаемые с физических и юридических лиц запредоставление сведений и документов, содержащихся в информационнойсистеме обеспечения градостроительной деятельности.
Карашев К.В. Указ. соч.
• См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 18 декабря 2007 г. № 10867/07.
• Пояснительная записка к проекту федерального закона № 650182-6 «О государственной комиссии по вопросам эффективного размещения средств Фонданационального благосостояния и внесении изменения в статью 96й Бюджетного кодекса Российской Федерации» (внесен в ГД 13 ноября 2014 г.) // СПС«КонсультантПлюс».
• Зубков И. Курсом рубля (Алексей Улюкаев на «Деловом завтраке» в «РГ») //Российская газета. 2014. 18 окт.

Определиться с тем, что представляют собой публичные доходы, невозможно без уяснения сущности такой категории как «доход». Доход является одной из ведущих финансово-правовых категорий. «Категории являются узловыми, наиболее общими, фундаментальными понятиями каждой науки, объединяющими относительно однородные процессы и явления» .

Установление четкой категориальной системы, как справедливо указал К. С. Бельский, создает «фундамент, на котором возможны дальнейшие исследования»; но «для того, чтобы категории начали работать, им нужно дать определение, т. е. указать на их существенные черты» . Не случайно, правовая наука придает большое значение дефинициям, позволяющим уяснить существенные признаки употребляемых фундаментальных категорий. Вместе с тем, необходимо констатировать, что до настоящего времени единообразное понимание такой финансово-правовой категории как доход отсутствует.

Термин «доход» повсеместно употребляется в разных институтах финансового права - бюджетном праве, налоговом праве и др. Однако, данная категория используется в разном контексте - публичные доходы, государственные доходы, доходы бюджета, доход как объект налога, доходы организаций и т. п. В зависимости от институциональной необходимости в понятие «доход» вкладывается разное содержание. Это, в том числе, показывает и действующее финансовое законодательство. Так, в соответствии со ст. 41 НК РФ доходом в качестве объекта налогообложения признается экономическая выгода в денежной или натуральной форме, учитываемая в случае возможности ее оценки и в той мере, в которой такую выгоду можно оценить. Статьей 6 БК РФ доход бюджета определяется несколько иначе, а именно, как посту-

пающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета. Не наблюдается единства в понимании дохода и в научной и учебной литературе.

Полагаем, что такая ситуация препятствует научному осмыслению и практической реализации многих финансово-правовых явлений и процессов, связанных с доходами. Не вполне понятно, почему при использовании единого термина, в него вкладывается разное содержание. Конечно, здесь можно возразить, что достаточно часто встречаются понятия, «которые не только с позиций научных абстракций, но и с позиций легальных дефиниций, закрепленных нормами финансового и налогового права, не совпадают с одноименными, синонимичными по названию понятиями, а также легальными дефинициями других отраслей правоведения» . Однако, всегда это продиктовано отраслевой необходимостью, и не затрагивает наиболее фундаментальные категории.

Например, для целей налогообложения уточнены некоторые понятия, используемые иными отраслями законодательства: счета (согласно ст. 11 НК РФ к счетам отнесены только расчетные (текущие) и иные счета в банках, открытые на основании договора банковского счета), обособленное подразделение организации (которым, в отличие от гражданского законодательства при налогообложении признается любое территориально обособленное от нее подразделение, по месту нахождения которого оборудованы стационарные рабочие места). В то же время, обращает на себя внимание то обстоятельство, что такая базисная категория гражданского права как «юридическое лицо» в налоговом праве новым содержанием наделена не была.

В силу необходимости расширения субъектного состава для целей налогообложения введен новый термин - «организация». К организациям, помимо тех, которые в гражданском праве образуют категорию «юридические лица», были отнесены обособленные подразделения иностранных и международных организаций, с гражданско-правовых позиций не признаваемые юридическими лицами. Более того, обращает на себя внимание тот факт, что, как правило, «внутри» отрасли права единые термины используются в едином контексте (бюджет, налоги, контроль и т. п.). Кроме того, можно привести массу примеров использования категорий, сущность которых одинаково определяется вне зависимости от их отраслевой принадлежности (норма права, правоотношение, законность, субъект, физическое лицо, юридическое лицо, собственность и мн. др.).

Полагаем, что трудности с определением понятия «доход» связаны со многими факторами, как объективного, так и субъективного характера. Прежде всего, обращает на себя внимание то, что «доход» и «расход» - две стороны денежного фонда. «Как бы ни были сложны операции с государственными денежными средствами, они всегда сводятся либо к поступлениям, либо к их выдаче из государственных касс» . Как справедливо указал А. И. Худяков, «переход денег от одного субъекта к другому всегда выражает процесс либо расходования какого-либо денежного фонда, либо его формирования, а чаще всего является тем и другим одновременно» . Наиболее ярко это видно на примере налога. Для государства налог является основным доходом, поступающим в централизованные фонды (ст. 41 БК РФ), а для налогоплательщика уплата налога представляет собой расход .

Кроме того, разные субъекты вкладывают в понятие дохода разное содержание. Для частного (физического или юридического) лица доход представляет собой некую прибыль, получение неких благ, что и нашло свое отражение в налоговом законодательстве при определении дохода как некой экономической выгоды. Так, М. П. Комаровым доход определяется как «приток благ, выраженных в денежной или иной форме, получаемых какими-либо лицами» . Дж. М. Кейнс определяет доход предпринимателя как превышение ценности готовой продукции, проданной в течение известного периода времени, над первичными издержками производства . В финансовой литературе доходы организации определяются как увеличение экономических выгод в результате поступления активов (денежных средств, иного имущества) и (или) погашения обязательств, приводящее к увеличению капитала этой организации, за исключением вкладов участников (собственников имущества) .

Для государства доход представляет собой, прежде всего, средство выполнения своих функций, удовлетворения публичных расходов. Ретроспективный анализ финансово-правовой литературы показывает, что дореволюционными учеными, как правило, указывалось на цель взимания государственных доходов - осуществление расходов государства. Так, С. Зенъ полагал, что «содержанием финансовой науки является вопрос о том, как союзы публичного характера (государства, общины) добывают материальные средства, необходимые для удовлетворения коллективных потребностей» .

С. И. Иловайский считал, что в каждом хозяйстве расходам должны соответствовать доходы. Характер государственных доходов несколько иной, нежели доходов в частном хозяйстве; именно, частное хозяйство по общему правилу само приобретает нужные ему доходы, публичное же хозяйство обыкновенно получает большую или меньшую долю своих доходов от частных хозяйств посредством взимания с последних налогов .

И. Х. Озеровым указывалось на то, что средством удовлетворения публичных потребностей является накопление средств . По мнению И. И. Ян- жула доходы государства - это материальные средства, необходимые для удовлетворения его потребностей . Л. В. Ходским также отмечалось, что всякий государственный расход должен быть покрыт из доходов государства, общим источником которых должен служить народный доход .

Рассматриваются государственные доходы и как средство выполнения задач и функций государства. Например, Э. А. Вознесенским доходы государства определялись как совокупность средств, находящихся в собственности государства и создающих материальную базу для выполнения его функ-

Несомненно, некое различие в определении дохода по субъектному составу вполне оправданно, но, полагаем, что указание при определении государственных доходов только на цель их получения, а именно, выполнение функций, осуществление расхода, не отражает основных сущностных свойств такого явления, как доходы.

Поэтому, еще до революции учеными стали указываться и иные характеристики государственных доходов. Прежде всего, указывалось на перераспределительный характер государственных доходов. Так, Д. Львов указывал: «доход государства соединяется с производительным потреблением частного имущества: это потребление выражается во взимании налогов» .

Э. Н. Берендтс сделал попытку более четкого определения данной категории, помимо направленности на удовлетворение государственных нужд, он указывал на такие признаки государственных доходов как поступление в распоряжение государства (в казну), безвозмездность и безвозвратность. Данным ученым доходы государства определялись как материальные средства, поступающие в государственную казну безвозвратно для удовлетворения государственных потребностей. При этом, им отмечалось, что эти средства должны поступить в казну безвозмездно, а не заимообразно .

Принимая во внимание тесную взаимосвязь финансово-правовой науки с наукой финансовой, начиная с советского периода времени, доходы стали определяться через иные финансовые категории. Е. В. Покачаловой справедливо отмечается, что в основе категориального аппарата финансового права лежат преимущественно экономические категории и законы . В частности, под доходами с финансово-правовой точки зрения стали пониматься финансовые ресурсы.

Так, В. М. Родионова указывает, что «государственные доходы представлены той частью финансовых отношений, которая связана с формированием финансовых ресурсов в распоряжение государства...», поэтому под государственными доходами необходимо понимать «денежные отношения по мобилизации финансовых ресурсов в распоряжение государственных структур» . Т. В. Брайчева определяет государственные доходы как «систему денежных отношений, которая связана с формированием финансовых ресурсов в распоряжение государства и государственных предприятий» .

В финансово-правовой литературе советского периода времени государственные доходы определялись как финансовые (денежные) ресурсы, которые в процессе распределения и перераспределения национального дохода поступают в распоряжение государства и используются им для осуществления своих задач и функций .

Полагаем, такой подход к определению доходов еще более усложняет ситуацию, поскольку термин «финансовые ресурсы», несмотря на его широкое применение в научной и учебной литературе, не является четко определенным (можно даже сказать, что он более не определен, чем термин доходы), его однозначного толкования не было выработано ни в экономической, ни в юридической литературе.

Термин «финансовые ресурсы» активно используется и в законодательстве «как нечто само собой разумеющееся, значение которого ни у кого не вызывает сомнений» , однако его легальное определение отсутствует. В частности, ст. 83 БК РФ установлено, что при принятии закона, предусматривающего увеличение расходных обязательств, он должен содержать нормы, определяющие, в том числе порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств.

Термин «финансовые ресурсы» употребляется в ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления , ст. 46 Основ законодательства Российской Федерации о культуре , ст. 7 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172- ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» , ст. 16.5 Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» и ряде иных нормативных правовых актов. В Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» применяются термины финансовые ресурсы и финансовые средства .

Вместе с тем, с учетом неоднозначной научной трактовки данного термина отсутствие его легальной дефиниции представляет собой коррупцио- генный фактор, поскольку употребляется неустоявшийся, двусмысленный термин, что приводит к установлению неопределенных, трудновыполнимых и (или) обременительных требований к гражданам и организациям .

Здесь стоит отметить, что неопределенность термина «финансовые ресурсы» приводит к отказу от его использования в нормативных правовых актах. Так, рабочая группа по подготовке проекта Устава Иркутской области (после объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа) первоначально использовала термин «Финансовые ресурсы Иркутской области» . Однако, затем при обсуждении и согласовании с различными органами публичной власти и организациями от данного термина было решено отказаться. В действующей редакции Устава Иркутской области термин «финансовые ресурсы» не используется .

В научной финансовой и финансово-правовой литературе термин «финансовые ресурсы» широко употребляется, однако в него вкладывается разное содержание. С экономической точки зрения понятие ресурс обычно трактуется как запас, источник и как средство, к которому обращаются в необходимых случаях , поэтому финансовые ресурсы рассматриваются либо как средства, аккумулируемые для осуществления деятельности (что примерно равнозначно доходам), либо как сами фонды денежных средств.

В экономической литературе можно встретить самые разнообразные трактовки понятия финансовых ресурсов.

Так, современный экономический словарь определяет финансовые ресурсы как совокупность всех видов денежных средств, финансовых активов, которыми располагает экономический субъект, находящихся в его распоряжении. При этом указывается, что они являются результатом взаимодействия поступления и расходов, распределения денежных средств, их накопления и использования .

В. В. Красник определяет финансовые ресурсы как денежные средства, имеющиеся в распоряжении предприятия и предназначенные для осуществления текущих затрат и затрат по расширенному воспроизводству, для выполнения финансовых обязательств и экономического стимулирования рабо- тающих .

В учебнике финансы и кредит под редакцией М. В. Романовского и Г. Н. Белоглазовой финансовые ресурсы предприятия определяются как все источники денежных средств, аккумулируемых предприятием для формирования необходимых ему активов в целях осуществления всех видов деятельности, как за счет собственных фондов и накоплений, так и за счет различных видов поступлений .

П. И. Вахрин, А. С. Нешитой под финансовыми ресурсами государства понимают «совокупность всех фондов денежных средств и поступлений, которыми располагает государство, его предприятия, организации, учреждения как хозяйствующие субъекты для покрытия своих затрат» . Данное определение вызывает вопросы, поскольку не совсем ясно, как можно рассматривать ресурсы одновременно и как фонды средств, и как поступления.

В. М. Родионовой указывается на то, что финансовые отношения связаны с формированием денежных доходов и накоплений, принимающих форму финансовых ресурсов, финансовые ресурсы выступают материальными носителями финансовых отношений .

А. З. Дадашев, Д. Г. Черник под финансовыми ресурсами предприятия понимают денежные доходы и накопления (собственные средства), а также денежные поступления извне (привлеченные и заемные средства) .

В книге «Финансовая система и экономика» под редакцией В. В. Нестерова и Н. С. Желтова при определении финансовых ресурсов как денежных доходов и накоплений, указано на то, что фонды денежных средств в совокупности составляют финансовые ресурсы .

Также неоднозначно данный термин трактуется и в юридической литературе.

Н. И. Химичева указывая, что необходимость функционирования финансов связана с потребностями государства в финансовых ресурсах, рассматривала финансовую деятельность государства, как осуществление функций по образованию, распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) . Н. М. Артемов указывает на то, что финансовый контроль обеспечивает процесс формирования и эффективного использования финансовых ресурсов .

По мнению М. М. Винокуровой финансовые ресурсы общества в целом складываются из финансовых ресурсов государства в форме бюджетных и внебюджетных фондов, финансовых ресурсов предприятий и организаций, финансовых ресурсов населения .

Ю. А. Крохиной государственные доходы рассматриваются с материальной точки зрения как финансовые ресурсы государства, которые складываются из дохода, создаваемого в государственном и муниципальном секторах хозяйства, мобилизуемой государством в публичных целях части доходов некоммерческих организаций и части доходов населения .

М. В. Карасевой отмечается, что финансовые ресурсы являются формой обращения (движения) денег в сфере финансовых отношений, к существенным признакам которой относятся наличие в качестве исходного пункта стадии распределения общественного продукта, опосредование при перемещении денег в качестве финансовых ресурсов фондов денежных средств, безэквивалентная основа .

С. В. Запольский считает, что под финансовыми ресурсами следует понимать денежные накопления хозяйственных организаций, бюджетных учреждений, доходы граждан, а в некоторых случаях и доходы иностранных хозяйственных организаций, служащие для образования денежных доходов государства (государственных финансовых фондов) .

Вышеприведенные высказывания показывают, что под финансовыми ресурсами понимаются разнородные явления - и сами фонды денежных средств, и совокупность денежных средств, и доходы и накопления, и форма обращения денежных средств, и основа образования государственных финансов. Поэтому определение доходов как финансовых ресурсов, в силу неопределенности последних, не позволяет выявить сущностные признаки такого явления как доходы и отграничить их от иных финансово-правовых категорий, поэтому неприемлемо для построения стройной теоретической конструкции.

В Российской экономической и юридической литературе, начиная с 90х годов, «государственные доходы», как правило, стали определяться как часть национального дохода, обращаемая в распоряжение государства в процессе распределения и перераспределения.

Например, по мнению Е. В. Бушмина государственные доходы представляют собой «часть национального дохода страны, обращаемую в процессе его распределения и перераспределения через различные виды денежных поступлений в собственность и распоряжение государства в целях создания

финансовой базы, необходимой для реализации целей и задач, стоящих перед государством», а муниципальные - «часть национального дохода, служащую финансовой базой местного самоуправления для решения муниципальными образованиями вопросов местного значения» .

В учебниках по финансовому праву государственные доходы определяются как часть национального дохода страны, обращаемую в процессе его распределения и перераспределения через различные виды денежных поступлений в собственность и распоряжение государства с целью создания финансовой базы, необходимой для выполнения его задач по осуществлению социально-экономической политики, обеспечению обороны и безопасности страны, а также необходимой для функционирования государственных органов. Муниципальные доходы также представляют часть национального дохода и служат созданию финансовой основы местного самоуправления, используются для решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения соответствующей территории .

Полагаем, что такой подход также нельзя признать вполне удачным. При такой дефиниции, прежде всего, указывается на соотношение понятий «национальный доход» и «государственный доход». Не вполне понятно, что представляет собой доход как часть национального дохода страны. Несомненно, национальный доход является источником всех доходов, которые образуются в рамках воспроизводственного процесса. Под ним понимается исчисленная в денежном выражении стоимость вновь созданного в стране в течение года совокупного продукта, представляющая доход, приносимый всеми факторами производства . В определенной степени можно говорить и о нарушении правил формальной логики, поскольку получается, что категория определяется сама через себя, «доход» определяется как «часть дохода».

В научной литературе можно встретить и нестандартные подходы к определению доходов. Так, своеобразно определяет государственные доходы Х. В. Пешкова, по мнению которой, они представляют собой «форму экономических распределительных отношений, получивших правовую форму в связи с необходимостью формирования бюджета в рамках бюджетного метода ведения хозяйства» . Данное определение слишком абстрактно, оно не позволяет выявить существенные признаки данного явления, не вполне понятно, что автором понимается под формой экономических отношений, а также в чем выражается необходимость формирования бюджета в рамках бюджетного метода ведения хозяйства.

На наш взгляд, поскольку доход является финансово-правовой категорией, для его определения необходимо обратить внимание на системообразующую категорию «финансы», так как она во многом предопределяет сущностные характеристики иных финансовых категорий, в том числе, и доходов.

Признавая отсутствие единой трактовки понятия «финансы», отметим, что в настоящее время условно можно выделить два подхода к определению данной категории. Широкий подход, которого придерживаются чаще всего западные ученые, предполагает, что к финансовым относят любые отношения, возникающие в процессе движения денег (расходования и поступления денежных ресурсов) . При такой трактовке финансов не вполне понятно их соотношение с иными стоимостными категориями (деньги, цена, стоимость, прибыль и др.). Поэтому, наиболее распространенным является узкий («воспроизводственный») подход, при котором к финансовым отношениям относят особую группу денежных отношений, возникающих при распределении и перераспределении национального дохода страны. Так, Э. А. Вознесенским указывается на то, что «понятие финансов отражает особую сферу распределительных отношений в обществе» . Мы, рассматривая категорию финансы, будем основываться на разделяемой нами общепризнанной теории финансов как особой формы денежных распределительных отношений.

Прежде всего, необходимо обратить внимание на то, что финансы рассматриваются в различных аспектах, как правило, выделяется экономический и материальный аспекты . С экономической точки зрения финансы представляют собой определенную группу экономических отношений. Несмотря на некоторые нюансы (указание на цели расходования аккумулированных денежных средств, например), финансы с экономической точки зрения определяются примерно одинаково.

Так, Большой энциклопедический словарь определяет финансы как совокупность экономических отношений в процессе создания и использования фондов денежных средств .

В. М. Родионовой финансы определяются как денежные отношения, возникающие в процессе распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта и части национального богатства в связи с формированием денежных доходов и накоплений у субъектов хозяйствования и государства и использованием их на расширенное воспроизводство, материальное стимулирование работающих, удовлетворение социальных и других потребностей общества .

Можно привести еще ряд определений финансов с экономической точки зрения, данных в финансовой литературе. Так, финансы - система экономических отношений по формированию и использованию фондов денежных средств на основе распределения и перераспределения национального дохода . Финансы представляют собой совокупность денежных отношений, регламентированных государством по поводу формирования и использования различных денежных фондов в процессе их образования и распределения в целях обеспечения благосостояния населения, социального мира и экономического роста .

Подобным образом финансы определяются и юристами.

Так, Л. К. Воронова указывала, что финансы отражают процесс образования и использования централизованных и децентрализованных финансовых ресурсов (определенного количества общественного труда, выраженного в денежных единицах) .

Н. И. Химичевой финансы определялись как экономические денежные отношения по формированию, распределению и использованию фондов денежных средств государства, его территориальных подразделений, а также предприятий, организаций и учреждений, необходимых для обеспечения расширенного воспроизводства и социальных нужд, в процессе осуществления которых происходит распределение и перераспределение общественного продукта и контроль за удовлетворением потребностей общества .

По мнению Э. Д. Соколовой финансы представляют собой совокупность экономических отношений, возникающих при распределении валового внутреннего продукта и части национального дохода в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств .

Приведенные высказывания позволяют сказать, что вне зависимости от контекста, как правило, в научной финансовой и финансово-правовой литературе указывается на такие признаки финансов как:

Денежный характер;

Распределительный (перераспределительный) характер;

Связанность с формированием и использованием фондов денежных средств.

Рассмотрим указанные признаки подробнее.

Прежде всего, учеными подчеркивается, что финансы являются денежной категорией. «Деньги являются обязательным условием существования финансов. Нет денег - не может быть и финансов, ибо последние есть общественная форма, обусловленная существованием первых» . М. Ф. Ив- лиевой справедливо указывается на то, что удовлетворение общегосударственных потребностей происходит не в порядке непосредственной концентрации государством соответствующих материальных ресурсов в натуральной форме, а посредством денег .

В то же время, в литературе отмечается, что финансы отличаются от денег по своему содержанию и функциям. С помощью финансов реализуются экономические отношения, возникающие в процессах распределения и перераспределения национального дохода . Учеными подчеркивается, что в содержание финансов включаются только те денежные отношения, которые имеют специфическую финансовую форму движения стоимости, связанную с распределением денежных доходов и накоплений .

Соответственно, и доходы, как финансово-правовая категория, тоже носят исключительно денежный характер. Так, С. Д. Цыпкин указывал на то, что «государственные доходы представляют собой различные денежные ресурсы» .

Вместе с тем, в литературе встречаются трактовки доходов как поступлений не только в денежной, но и натуральной форме. В частности, М. П. Комаровым государственные доходы рассматриваются как «совокупность фискальных и иных средств, поступающих в государственную казну» , что вызывает вопросы, поскольку казна представляет собой не только бюджет, но и иное нераспределенное имущество. С. Я. Боженок указывает на то, что государственные доходы являются не только частью национального дохода, но и валового внутреннего продукта, «поскольку в доход государства поступают не только денежные средства, но и иное имущество (бесхозяйное, конфискованное)» . А. Р. Батяевой указывается на понимание государственных доходов бюджета «как выраженных в денежной форме, так и в форме материальных ценностей средств» .

На наш взгляд, рассмотрение имущества в качестве дохода с финансово-правовых позиций не представляется возможным. Отнесение категории «доходы» к финансово-правовой предопределяет ее денежный характер. Согласимся с мнением В. М. Родионовой о неправомерности отнесения к финансам натуральных отношений. Функционирование финансов возможно только при определенных условиях - реальном движении денежных средств . «Денежный оборот составляет материальную основу финансов» .

Как указывал Э. А. Вознесенский: «в иных исторических условиях при господстве натуральных форм хозяйства доходы государства выражали более широкий круг отношений, чем финансы, так как государство формировало свои доходы главным образом посредством эксплуатации своих владений (домен), а также за счет натуральных податей, сборов, не принимавших стоимостной формы, и трудовых повинностей. Все это является выражением диалектического развития категории финансов и категории доходов государ-

Полагаем, что в данном случае налицо смещение акцентов, связанное с тем, что с цивилистических позиций бюджет рассматривается как составная часть казны. Бесхозяйное и конфискованное имущество в соответствии с установленными гражданским законодательством Российской Федерации правилами поступает в собственность муниципального образования . В силу того, что данное имущество изначально не закреплено за каким-либо учреждением или унитарным предприятием, оно поступает в казну, которую составляют имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, и средства бюджета . Получается, что имущество поступает в казну как имущество, не закрепленное за каким-либо юридическим лицом, а уже денежные доходы от его реализации или использования могут быть рассмотрены как доходы с финансово-правовых позиций, когда они в процессе распределения и перераспределения поступят в бюджетные фонды денежных средств.

Обращает на себя внимание и то, что налоговым законодательством Российской Федерации, несмотря на определение дохода как выгоды не только в денежной, но и натуральной форме, предусмотрено, что для целей налогообложения доходы учитываются в денежной форме. Например, ст. 211 НК РФ предусмотрено, что при получении налогоплательщиком - физическим лицом дохода в натуральной форме налоговая база определяется как стоимость товаров (работ, услуг), иного имущества, исчисленная исходя из рыночных цен. Пунктом 3 ст. 274 НК РФ установлено, что доходы налого-

плательщиков - организаций в целях налога на прибыль организаций учитываются в денежной форме.

В финансово-правовой литературе обращается внимание на то, что доходы относятся к категории денежной. Так, П. М. Годме считает, что государственными денежными средствами являются денежные средства, предназначенные для осуществления государственных функций . Е. Ю. Грачевой, Э. Д. Соколовой государственные доходы определяются как различные денежные ресурсы, поступающие в процессе распределения и перераспределения части национального дохода общества в распоряжение (собственность) государства и используемые им для финансирования потребностей, возникающих при осуществлении им своих задач и выполнении соответствующих функций .

Также, важным признаком финансов является их распределительный (перераспределительный) характер. В экономической литературе справедливо отмечается, что «финансовые средства - это всегда уже перераспределенные средства» . Финансы возникают и функционируют на такой стадии воспроизводственного процесса, на которой происходит распределение стоимости общественного продукта по субъектам, каждый из которых должен получить свою долю в произведенном продукте . Первоначально происходит первичное распределение (вычленение первичных доходов - заработной платы, прибыли и т. п.), а затем перераспределение (уточнение целевого использования путем создания фондов, выделение доли государства при уплате налогов и др.) национального дохода. Если доходы частных лиц возникают уже при первичном перераспределении национального дохода, то доходы государства и иных публичных субъектов выделяются уже путем перераспределения национального дохода в целях удовлетворения публичных, коллективных потребностей. При этом, несомненно, что доходы любого лица

можно рассматривать как часть национального дохода. Г лавным источником любых доходов является национальный доход, обращаемый в процессе его распределения и перераспределения через различные виды денежных поступлений в собственность и распоряжение различных лиц. Распределительный характер финансов предопределяет, что они «выражают одностороннее и безвозмездное движение стоимости» , финансы носят безэквивалентный характер. Учеными справедливо отмечается, что финансы не предназначены для создания встречного удовлетворения, их движение не носит характера возмещения . Э. Д. Соколова, анализируя финансовые и товарно-денежные отношения, обоснованно указывает на то, что финансовые отношения не могут рассматриваться как вид товарно-денежных отношений «потому, что им не свойственны эквивалентные взаимоотношения между участниками» .

В отношении доходов также исследуется их распределительная природа. Так, Е. В. Бушмин обращает внимание на то, что экономическая природа государственных и муниципальных доходов состоит в том, что они представляют собой часть перераспределяемых финансовых ресурсов .

Еще одной немаловажной характеристикой финансов является то, что они связаны с формированием и использованием фондов денежных средств. «В результате функционирования финансов создаются, распределяются и используются денежные фонды, обеспечивающие различные потребности общества и государства» . Э. А. Вознесенский считал это «общественным назначением» финансов.

Многими авторами сами финансы с материальной стороны рассматриваются как фонды денежных средств . И. И. Янжул отмечал, что под финансами необходимо понимать «совокупность материальных средств, необходимых для удовлетворения потребностей государств» . Н. И. Химичевой указывалось на то, что по своему материальному выражению финансы представляют собой денежные фонды государства, его территориальных подразделений, предприятий, учреждений, организаций, используемые для потребностей общества и развития производства . Ю. А. Крохина определяет финансы как денежные фонды государства, государственно-территориальных и муниципальных образований, предприятий, учреждений, организаций, используемые для материального обеспечения потребностей общества и развития производства .

В финансовой литературе особо подчеркивается, что финансами являются такие денежные отношения, которые имеют специфическую финансовую форму движения стоимости, связанную с формированием и использованием фондов денежных ресурсов .

Вместе с тем, все чаще в литературе стали высказываться мнения о том, что финансы далеко не всегда имеют фондовую природу. В. М. Родионова обращает внимание на то, что использование финансовых ресурсов осуществляется в основном через денежные фонды (при этом автором приводятся преимущества фондовой формы (тесная увязка удовлетворения по-

требности с экономическими возможностями, обеспечение концентрации ресурсов на основных направлениях развития общественного воспроизводства и т.п.), «хотя возможна и нефондовая форма их использования» . Анализ взглядов данного автора показывает, что ею нефондовая форма финансов рассматривается как исключение из общего правила. В частности, указывается на такое движение финансов в нефондовой форме как: уплата и получение штрафов за нарушение договоров, внесение паевых взносов членами различных объединений, их участие в распределении прибыли, инвестирование средств в акции, получение дивидендов .

Высказывается в литературе и более радикальная точка зрения - об отсутствии фондовой природы финансов. В частности, Е. В. Покачалова считает актуальной отмену признака фондовости финансов, подтверждая свое суждение наличием возможности расходования средств, полученных от должника, юридическим лицом в уплату долга без предварительного зачисления на его расчетный счет (в его фонды), а также использованием в нефондовой форме амортизационных отчислений .

Полагаем, с такой трактовкой финансов сложно согласиться. Так, первый из приведенных Е. В. Покачаловой примеров подтверждения отсутствия фондовой природы финансов - расходование средств, полученных от должника, юридическим лицом в уплату долга без предварительного зачисления на его расчетный счет - всего лишь частный случай, исключение из общего правила, позволяющее облегчить межбанковские расчеты. Таким же частным исключением являются и взаимозачеты. Полагаем методологически неверным на основе анализа частных исключительных случаев делать вывод об отсутствии фондовой формы финансов в целом. Ведь исключения только подтверждают правила.

Думается, что в данном случае признак фондовости не совсем нарушается. Обратимся к толковым словарям, для того чтобы определиться что по-

нимается под фондом. Так, согласно словарю Ожегова фонд - это 1) денежные средства, ассигнуемые для определенной цели; 2) ресурсы, запасы чего- нибудь . В словаре Ушакова фонд определяется как денежные средства, предназначенные для какой-нибудь цели . В финансовой литературе фонд определяется как источник средств, имеющий определенный порядок образования и использования . Получается, что фондовая форма финансов позволяет установить порядок и цели аккумулирования и использования денежных средств. В вышеприведенном случае, средства, которые должны были быть аккумулированы в соответствующий фонд, расходуются на установленные цели. Их незачисление в фонд продиктовано, прежде всего, необходимостью упрощения процедуры и сокращения сроков расчетов, и не нарушает фондовость финансов.

Более того, подобные правила закреплены БК РФ. Например, абз. 3 п. 1 ст. 93 3 БК РФ предусмотрено, что в случае непогашения предоставленных бюджетных кредитов в установленные сроки, их остаток взыскивается за счет межбюджетных трансфертов, а также за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации. В данном случае также средства списываются, минуя бюджетный счет регионального бюджета, однако фондовая природа бюджета при этом никем не оспаривается.

Нефондовое использование амортизационных отчислений, наоборот, на наш взгляд, приводит к многочисленным нарушениям. Ведь цель данных отчислений - обновление основных фондов юридических лиц, которая в настоящее время не соблюдается. Возмещенные амортизационные отчисления выводятся и используются собственниками юридических лиц по собственному усмотрению. Повсеместно, как показывает практика, это приводит к ветшанию основных фондов и невозможности дальнейшего осуществления деятельности , а также может привести к более катастрофичным последствиям. Наиболее показательным примером служит авария на СаяноШушенской ГЭС. Несмотря на регулярное начисление и возмещение амортизационных отчислений, обновление основных фондов и их ремонт не производился . В этой связи, считаем справедливым мнение М. М. Винокуровой о том, что за счет амортизационных отчислений должен создаваться амортизационный фонд, целью использования которого должны быть ремонт, модернизация и замена основных средств . Необходимы изменения действующего законодательства, в том числе, и в части усиления ответственности за нецелевое использование амортизационных фондов.

Вышеприведенные возражения, на наш взгляд, доказывают, что основной формой существования финансов является именно фондовая форма, она позволяет не только установить, но и контролировать целевое использование аккумулированных денежных ресурсов. Использование финансов в нарушение установленных правил вне фондовой формы влечет за собой нарушение принципа использования финансов на заранее определенные цели, что наглядно показывает нецелевое расходование начисленных амортизационных отчислений. Более того, возникает вопрос, а можно ли вообще движение денежных ресурсов вне фондовой формы относить к финансовым отношениям, ведь если все финансы являются деньгами, то не все деньги - финансами. На наш взгляд, движение финансовых потоков через фонды позволяет отграничить финансовые отношения от иных денежных отношений.

Рассматривая фондовую природу финансов, необходимо отметить, что доходы, как финансовая категория, составляют такую сторону фондовых от- ношений как формирование (аккумулирование) денежных фондов, на что обращается внимание большинством ученых. То есть с экономической точки зрения доходы представляют собой общественные отношения, возникающие в процессе аккумуляции (формирования) фондов денежных средств, а по материальному выражению доходы представляют собой поступающие в фонд денежные средства.

Также необходимо обратить внимание и на иные характеристики финансов.

Прежде всего, вызывают интерес суждения о взаимоотношении финансов и государства. Ряд авторов указывают на связь финансов с существованием государства. Э. А. Вознесенский подчеркивал, что финансовые отношения носят императивный, государственно-властный характер . Н. И. Хи- мичевой указывалось на связанность функционирования финансов с существованием государства . По мнению М. В. Карасевой финансовые отношения не существуют сами по себе, «будучи обусловлены фактом существования государства, они проявляются не иначе как в формах, определенных гос- ударством» . Ю. А. Крохиной в качестве отличительной черты финансовых отношений выделяется обязательное участие в них государства . Ю. Л. Смирникова указывает на двоякость взаимосвязи права и финансов, финансовые отношения выступают сферой юридического воздействия, в то же время реализация предназначения финансов невозможна без финансово- правового регулирования .

М. В. Романовский и Б. М. Сабанти подчеркивая, что «финансы порождаются и регламентируются государством», при проведении ретроспективного анализа приходят к выводу о том, что финансы возникли как государственные и уже с развитием корпоративных форм капитала, появлением институтов, занимающихся аккумуляцией и перераспределением свободных денежных средств «термин финансы вышел за рамки узкого понимания» .

А. И. Худяков категорию финансы рассматривал как исключительно государственную, по его мнению, «финансами могут быть лишь те денежные средства, которые имеют государственную форму собственности» .

Э. Д. Соколова не признает финансы атрибутом государства. По ее мнению, финансы - это экономическая категория, которая проявляется, а не создается государством, хотя формы проявления финансов несут на себе отпечатки конкретных исторических, социально-экономических, политических условий развития соответствующего общества .

По нашему мнению, рассматривать финансы только как государственные не вполне корректно. Полагаем, и указание на возникновение финансов как государственных и уже затем их расширение может быть справедливо относительно предмета исследования финансовой науки, но не объективно существующей категории. Да, социально-экономические и политические условия развития общества, государственное устройство накладывают отпечаток на формы и условия существования финансовых отношений. Вместе с тем, если мы рассматриваем финансы как воспроизводственную категорию, заключающуюся в безвозмездном одностороннем движении денежных потоков, то необходимо учитывать объективно существующие законы и закономерности процесса воспроизводства. Воспроизводственный процесс объективен, сложно предположить наличие вторичного перераспределения без первичного выделения доли каждого участника. И при распределении, и при перераспределении национального дохода используются финансовые инструменты, создаются фонды денежных средств, используемые по целевому назначению.

Но, в то же время необходимо учитывать, что финансовые отношения не существуют вне правового поля. Будучи урегулированы правом, они превращаются в финансовые правоотношения. По справедливому замечанию С. Д. Цыпкина практическая реализация отношений в области доходов немыслима без соответствующего правового оформления; государство посредством нормативных правовых актов устанавливает систему платежей, их форму, методы, размеры, срок и порядок взимания .

Наряду с этим, полагаем необходимым обратить внимание на такую характеристику финансов как их ограниченность (дефицитность). Экономисты рассматривают финансы как ограниченные (дефицитные) ресурсы, поскольку субъект планирует свои доходы в условиях неопределенности их поступления и распределения . «В каждом данном году для удовлетворения кажущихся безграничными потребностей имеются в наличии ограниченные ресурсы» . Ограниченность денежных ресурсов порождает проблему выбора, т.е. их эффективной аккумуляции и распределения в условиях множества альтернативных вариантов для удовлетворения потребностей в денежных средствах. Поступление доходов и формирование расходов, как правило, не совпадают по времени. Более того, доходы и расходы не могут быть точно определены ни тем, кто принимает решения, ни кем-либо другим, поскольку они носят прогнозный, вероятный характер, как для государства, так и для хозяйствующего субъекта .

На ограниченность (дефицитность) финансов обращается внимание и в юридической литературе. Уже в 19 веке учеными исследовалась ограниченность доходов по сравнению с расходами государства. В. А. Лебедев писал о том, что «потребности бесконечны, а средства ограниченны» .

М. И. Пискотин высказывался о том, что «государственные расходы возрастают быстрее, чем национальный доход» . О. Н. Горбуновой указывается, что государством рассчитывается «предполагаемое количество и объем доходов, которые должны поступить в бюджет, и предполагаемые траты на предстоящий период» . А. Д. Селюковым обращается внимание на возможные противоречия «между различными уровнями власти по поводу распределения ограниченных финансовых ресурсов» .

Ограниченность финансов предопределила исследования о необходимости экономичного взимания налогов. Еще английский экономист А. Смит высказал идею о том, что налоги должны быть устроены таким образом, чтобы извлекать из кармана плательщика как можно меньше сверх того, что поступает в государственную казну . В настоящее время принцип экономичности налогообложения традиционно выделяется в научной юридической ли- тературе , что свидетельствуют о признании ограниченного (дефицитного) характера налоговых доходов и необходимости экономии ресурсов частных лиц при их взимании.

Проведенное в параграфе исследование позволяет прийти к следующим выводам. Прежде всего, необходимо выделить существенные признаки, присущие доходам как финансово-правовой категории. На наш взгляд, к ним необходимо отнести:

1) . Денежный характер. Доходы аккумулируются в денежной форме, причем, как правило, безналичной.

2) . Распределительный (перераспределительный) характер. Являясь воспроизводственной категорией, доходы существуют на стадии распределения и перераспределения. При помощи финансовых инструментов национальный доход распределяется и перераспределяется, выделяются доходы участвующих в воспроизводственном процессе лиц. Распределительный характер отношений предполагает их безэквивалентность.

Распределительный характер доходов проявляется в том, что они возникают на стадии формирования денежных фондов, то есть к ним необходимо относить только те общественные отношения, которые возникают в процессе формирования денежных фондов.

3) . Целевое использование. Фондовая форма финансов предопределяет целевое использование доходов (финансирование конкретных задач и функций, стоящих перед субъектом).

4) . Поступление в распоряжение лица.

Особо стоит остановиться на том, что в финансово-правовой литературе, как правило, указывается на такую характеристику дохода как поступление не в распоряжение, а в собственность лица. На наш взгляд использование термина распоряжение применительно к доходам является более корректным. Полагаем, нужно учитывать следующие аспекты.

Прежде всего, поскольку финансы, как правило, существуют в безналичной форме, необходимо учитывать цивилистические воззрения на правовую природу безналичных денег. Данный вопрос является дискуссионным, прежде всего, в связи с отсутствием «овеществленной» формы безналичных денег и их существованием в виде записи по счету.

Так, Е. Р. Денисовым безналичные деньги рассматриваются как информация о стоимости, находящаяся на различных правах в распоряжении физических и юридических лиц, выраженная в денежных единицах, и учтенная в виде записи по счетам соответствующих кредитных организаций . В настоящее время существует два подхода к определению правовой природы безналичных денежных средств - обязательственно-правовой и вещноправовой . Несмотря на рассмотрение вещно-правовой природы безналичных денег, что подтверждается наличием возможности защиты владельца счета с помощью абсолютного иска, рассмотрением предприятия как имущественного комплекса, хотя в его состав входят и средства на счетах , общепризнанным является отнесение безналичных денег к объектам обязательственного права в виде прав требования , что нашло отражение и в действующем гражданском и банковском законодательстве, и должно быть учтено при определении доходов.

Кроме того, применительно к государству (местному самоуправлению) говорить о поступлении доходов в собственность не совсем верно. Бюджеты как фонды денежных средств являются собственностью государства (муниципалитета), а доходами от их имени распоряжаются соответствующие органы государственной власти (местного самоуправления).

Более того, учитывая признак целевого использования создаваемых фондов денежных средств, необходимо учитывать, что признак собственности не всегда предопределяет использование денежных средств в интересах только собственника. Происходящие в настоящее время усложнение финансовой деятельности государства , ее децентрализация, привели к появлению относительно новых для российской правовой системы публичных фондов денежных средств, используемых государством для удовлетворения общего интереса (фонд агентства страхования вкладов, негосударственные пенсионные фонды и др.). Кроме этого необходимо учитывать возможное использование в публичных целях частных денежных средств. Так, Президент Российской Федерации В. В. Путин неоднократно высказывался о возможности привлечения к решению социальных задач государства различных частных субъектов. В частности, в одном из своих выступлений В. В. Путин отметил, что часть работы в социальной сфере может быть передана в сферу деятельности некоммерческих организаций, необходимо стремиться к тому, чтобы передавать на уровень некоммерческих объединений предпринимателей, скажем, некоторые функции государства в социальной сфере .

5) . Безвозвратность и безвозмездность. По нашему мнению, доходом в строгом смысле этого слова можно признать только те денежные средства, которые поступают в фонд «насовсем» и не влекут за собой дополнительных встречных трат.

На этот признак доходов обращалось внимание уже дореволюционными учеными. Так, Э. Н. Берендтс указывал на то, что доходами необходимо признавать материальные средства, которые должны поступить в казну безвозвратно, а также безвозмездно, а не заимообразно . Современными экономистами также указывается на то, что займы не представляют собой доход государства, так как подлежат возврату кредиторам .

Вместе с тем, некоторыми учеными возвратные платежи причисляются к доходам. В частности, А. Р. Батяева, обосновывая свое мнение о признании возвратных платежей доходами, указывает на то, что «приобретатель ценных бумаг, передавая их стоимость продавцу, приобретает право требования по ним. Один вид имущества заменяет другой... Возврат же происходит путем передачи иного имущества.» . Полагаем, что с такой трактовкой согласиться сложно, в данном случае автором подчеркивается всего лишь отличительная черта всех финансовых отношений - их безэквивалентность, т. е. отсутствие встречного предоставления здесь и сейчас, а наличие временного разрыва. Вместе с тем, такие платежи имеют существенные отличия от доходов. Если при планировании и получении дохода фонд исходит из необходимости покрыть некие нужды, стоящие перед фондом (социальные, пенсионные и пр.), то при планировании и получении займа учитывается его временный характер и необходимость его возврата (причем, как правило, с процентами на сумму основного долга) в установленные договором сроки. В связи с тем, что такие платежи поступают в фонд «на время» и влекут за собой дополнительные (пусть и отсроченные во времени расходы), полагаем неоправданным рассмотрение их в качестве дохода.

Необходимо отметить, что признак безвозмездности и безвозвратности применительно к доходам учитывается действующим финансовым законодательством Российской Федерации. Так, законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, как правило, не признает доходами средства, полученные на возвратной основе. В частности, ст. 217 НК РФ предусмотрено, что не подлежит налогообложению налогом на доходы физических лиц доходы заемщика в виде суммы задолженности по кредитному договору. В соответствии со ст. 251 НК РФ при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций не учитываются доходы в виде средств или иного имущества, которые получены по договорам кредита или займа. Бюджетным законодательством Российской Федерации различаются доходы бюджета и средства, являющиеся источниками финансирования дефицита бюджета, заемные средства отнесены к последним и не признаются доходами.

Согласимся с А. Г. Паулем в том, что безвозвратность поступления доходов в бюджеты проявляется в том, что при установлении доходов не предусматривается и не предполагается необходимость их возврата. Причем, по его мнению, признак безвозвратности доходов бюджетов не вступает в коллизию с возможностью их возмещения (возврата) в случае излишней уплаты, поскольку такой возврат осуществляется не в силу ранее установленного обязательства государства (муниципального образования), а в связи с тем, что была допущена определенная ошибка при их поступлении .

В связи с этим, нами будут рассматриваться в качестве доходов только безвозмездные и безвозвратные платежи. Полагаем, что нельзя поставить знак равенства между доходом как платежом, обладающим рядом признаков, и доходной частью фонда. Доходная часть фонда может формироваться как за счет безвозмездных и безвозвратных платежей различных лиц (доходов), так и за счет заемных средств, возмездный и возвратный характер которых требует отдельного особого рассмотрения.

Осознавая невозможность дать универсальное определение дохода, которое удовлетворяло бы всех исследователей, полагаем, что выявленные сущностные признаки доходов позволяют в самом общем виде определить доход с финансово-правовых позиций. На наш взгляд, как и финансы, доходы необходимо рассматривать в различных аспектах. По материальному выражению доходы можно определить как дефицитные денежные средства, поступающие в процессе распределения (перераспределения) национального дохода безвозмездно и безвозвратно в различные денежные фонды. С финансово-правовой точки зрения доходы представляют собой урегулированные нормами финансового права распределительные экономические отношения, возникающие в процессе формирования различных фондов денежных средств.

Каждым из видов доходов распоряжаются соответствующие органы власти или самоуправления.

Муниципальные (местные) доходы также представляют собой часть национального дохода, служат созданию финансовой основы местного самоуправления и используются для решения вопросов местного значения.

Государственные доходы зачисляются в различные государственные денежные фонды: в бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ, внебюджетные целевые государственные фонды.

Муниципальные доходы зачисляются соответственно в местные бюджеты и местные внебюджетные фонды. Действующее законодательство позволяет сделать вывод о единстве государственных и муниципальных доходов, что означает законодательное установление всех видов доходов и использование одних и тех же видов денежных поступлений при формировании как государственных, так и муниципальных доходов.

Аккумулируемые государством финансовые ресурсы относятся к числу централизованных; финансовые ресурсы, остающиеся в распоряжении государственных предприятий , — децентрализованных.

Централизованные доходы государства складываются в первую очередь из налоговых поступлений, а также доходов от внешнеэкономической деятельности, платежей населения. Децентрализованные образуются за счет отчислений, фондов и доходов самих предприятий.

В процессе формирования своих доходов государство и муниципальные образования обращают в свою собственность часть чистого дохода, который является главным доходным источником.

В условиях кризисных и непредвиденных ситуаций источником государственных доходов может стать ранее накопленное национальное богатство; аккумулирование государственных доходов в этом случае осуществляется через использование переходящих остатков бюджетных средств, направляемых на покрытие расходов , продажу золотого запаса, платную приватизацию и т. п.

Для формирования государственных доходов используются и личные доходы граждан , полученные ими от участия в производстве, предпринимательской деятельности , использования имущества, вложения средств в ценные бумаги и т. п.

Понятие «государственные доходы» употребляется в двух значениях: с одной стороны, это понятие отражает экономическое содержание, а с другой — материальное, т. е. финансовые ресурсы государства.

Государственные доходы как экономическая категория — часть национального дохода страны, обращаемая в процессе его распределения и перераспределения через различные денежные поступления в собственность и распоряжение государства в целях создания финансовой базы для выполнения его задач и функций.

Финансовые ресурсы государства складываются: из дохода, создаваемого в государственном и муниципальном секторах хозяйства, в том числе получаемого от государственного и муниципального имущества и угодий; мобилизуемой государством в публичных целях части доходов некоммерческих организаций и части доходов населения.

Нормы, регулирующие отношения по формированию централизованного денежного фонда государства, являются одними из основополагающих в системе финансово-правовых отношений.

В зависимости от порядка образования государственные и муниципальные доходы бывают централизованными и децентрализованными.

Централизованными являются доходы, зачисляемые в бюджеты или внебюджетные фонды. Согласно ст. 214 и 215 ГК РФ именно эти доходы представляют собой федеральную государственную казну, государственную казну субъектов РФ и муниципальную казну. К децентрализованным государственным и муниципальным доходам относятся доходы государственных (муниципальных) предприятий , организаций. Такие доходы остаются в непосредственном распоряжении последних и самостоятельно ими используются.

Разделение государственных и муниципальных доходов на централизованные и децентрализованные позволяет рассматривать их в широком и узком аспектах. В широком аспекте государственные (местные) доходы охватывают доходы бюджетной системы и внебюджетных государственных (местных) фондов, а также доходы государственных (муниципальных) предприятий, организаций, остающиеся в их распоряжении. В узком аспекте государственные (местные) доходы включают доходы государственной бюджетной системы и государственных (местных) внебюджетных фондов, т. е. казну государства или муниципального образования.

По территориальному уровню доходы подразделяются на федеральные, субъектов РФ, муниципальных образований.

По методам аккумуляции государственные и муниципальные доходы подразделяются на обязательные и добровольные. Большая часть доходов поступает в доход государства или муниципальных образований в обязательном порядке (налоги, сборы, пошлины, штрафы , финансовые санкции и т. д.). Добровольным способом привлекаются денежные средства путем проведения лотерей, выпуска акций, пожертвований и т. п.

Неналоговые доходы государства и муниципальных образований

Среди государственных и муниципальных доходов определенное место занимают неналоговые доходы.

Например, порядок перечисления средств, получаемых в процессе приватизации государственного или муниципального имущества, определяется законодательством РФ о приватизации государственного и муниципального имущества, а взимание отдельных штрафных санкций — административным, гражданским, уголовным, арбитражно-процессуальным, гражданско-процессуальным и уголовно-процессуальным законодательством.

Большинство неналоговых доходов образуется в результате гражданско-правовых отношений, но, будучи доходами государства (муниципальных образований), относится к финансово-правовым категориям. Так, согласно БК РФ, Закону о Банке России прибыль Банка России после формирования резервов и фондов может быть перечислена в доход федерального бюджета. Данные отношения между государством и Банком России являются финансово- правовыми, поскольку складываются в процессе аккумулирования денежных средств в доход государства, и здесь Банк России выступает в роли обычного юридического лица, производящего обязательные отчисления в бюджет. Особенностью этих отношений является то, что их объект (50% прибыли Банка России) образуется в результате гражданско-правовой деятельности Банка России. Однако государство, являясь собственником имущества последнего, вместо налогообложения деятельности Банка России ограничивает его в праве распоряжения своей прибылью.

Таким образом, в финансовых отношениях по формированию неналоговых доходов государства Банк России обладает правосубъектностью юридического лица, которая в большей степени определена правом государственной собственности на его имущество.

Аналогичным образом определяется и правовое положение свободного остатка прибыли унитарных государственных и муниципальных предприятий , подлежащего перечислению в соответствующий бюджет.

В советское время важным неналоговым источником дохода государства были лотереи. Однако в связи с развитием рыночной экономики государство утратило монопольное право на проведение лотерей. Так, согласно Указу Президента РФ от 19 сентября 1995 г. № 956 «Об особом порядке коммерциализации государственных предприятий спортивных лотерей, находящихся в федеральной собственности, с одновременным преобразованием их в акционерные общества » государственные предприятия спортивных лотерей, находящиеся в федеральной собственности, преобразованы в открытые акционерные общества. При этом все акции созданных таким образом акционерных обществ подлежат внесению в уставный капитал ОАО «Российские лотереи».

В настоящее время правовую основу государственного регулирования отношений, возникающих в области организации и проведения лотерей, составляет Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. № 138-ФЭ «О лотереях».

Осуществляемое Российской Федерацией государственное регулирование отношений, возникающих в области организации лотерей и их проведения, включает: выдачу разрешений на проведение международных и всероссийских лотерей и проведение лотерей на территориях нескольких субъектов РФ; ведение единого государственного реестра лотерей и государственного реестра всероссийских лотерей; издание в установленном порядке нормативных правовых актов, регулирующих организацию лотерей и проведение лотерей; контроль за проведением лотерей, в том числе за целевым использованием выручки от проведения лотерей; установление форм и сроков представления отчетности о лотереях; установление обязательных нормативов лотерей; установление порядка налогообложения организаторов лотерей и участников лотерей; установление ответственности за нарушение законодательства РФ в области организации и проведения лотерей.

В зависимости от организатора лотереи подразделяются на государственные и негосударственные.

Государственная лотерея — лотерея, организатором которой является Российская Федерация или субъект РФ. От имени Российской Федерации организатором государственной лотереи, проводимой на всей территории Российской Федерации, может быть только федеральный орган исполнительной власти , уполномоченный Правительством РФ. От имени субъекта РФ организатором государственной лотереи, проводимой на территории одного субъекта РФ, может быть только соответствующий уполномоченный орган исполнительной власти региона.

Организатором негосударственной лотереи может быть муниципальное образование или созданное в соответствии с законодательством РФ и имеющее место нахождения в России юридическое лицо. От имени муниципального образования организатором негосударственной лотереи, проводимой на территории одного муниципального образования, может быть только уполномоченный орган местного самоуправления.

Законом «О лотереях» введено ограничение на проведение лотерей в период избирательных кампаний. Так, в период избирательной кампании, проведения референдума не допускается организация лотерей, в которых выигрыш призов или участие в розыгрыше призов зависит от итогов голосования, результатов выборов , референдума либо которые иным образом связаны с выборами, референдумом.

Законодательством установлены обязательные требования к финансовым инструментам, используемым при проведении лотерей.

Статья 10 Закона «О лотереях» к обязательным нормативам лотереи относит размер призового фонда и размер целевых отчислений от лотереи.

Размер призового фонда лотереи по отношению к выручке от проведения лотереи должен составлять не менее 50, но не более 80%.

Размер целевых отчислений от лотереи, предусмотренный условиями лотереи, должен составлять не менее 10% выручки от проведения лотереи.

Целевые отчисления от лотереи используются для финансирования социально значимых объектов и мероприятий (в том числе мероприятий, направленных на развитие физической культуры и спорта, образования, здравоохранения, гражданско-патриотического воспитания, науки, культуры, искусства, включая творчество народов России, туризма, экологическое развитие Российской Федерации), а также осуществление благотворительной деятельности. Организатор лотереи обязан ежеквартально осуществлять целевые отчисления от лотереи.

Целевые отчисления от всероссийской государственной лотереи зачисляются в доход федерального бюджета. Правительство РФ в проекте федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год предусматривает ассигнования на финансирование социально значимых мероприятий и объектов в объеме, соответствующем сумме целевых отчислений от всероссийской государственной лотереи. Например, в федеральном бюджете 2006 г. целевые отчисления от всероссийской государственной лотереи составили 79 млрд руб.

Целевые отчисления от региональной государственной лотереи зачисляются в доход бюджета соответствующего субъекта РФ.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в проекте закона субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год предусматривает ассигнования на финансирование социально значимых мероприятий и объектов в объеме, соответствующем сумме целевых отчислений от региональной государственной лотереи.

Как правило, неналоговые доходы зачисляются в соответствующие бюджеты в полном объеме и являются их собственностью.

Существуют некоторые отличительные особенности неналоговых доходов в бюджетах различных уровней. Так, прибыль Банка России, а также большая часть поступлений от внешнеэкономической деятельности зачисляются в федеральный бюджет. Административные платежи и штрафные санкции могут зачисляться во все звенья бюджетной системы в зависимости от уровня органа, применяющего эти санкции. Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности , приватизации государственного и муниципального имущества, реализации бесхозного и конфискованного имущества, сдачи в аренду муниципальной собственности и другие доходы зачисляются в соответствующие бюджеты.

В современных условиях формирования новых экономических отношений в Российской Федерации , сопровождающихся осложнением финансовой ситуации в стране, в том числе и недостаточностью финансовых ресурсов , важное значение имеет четкость в правовом регулировании порядка использования последних, т.е. осуществления государственных и муниципальных расходов.

Выражение «государственные (и муниципальные) расходы » можно понимать в различных аспектах. Например, как конкретные суммы затрат государства и муниципальных образований, произведенных ими в целях выполнения своих функций и задач. Такое понимание имеет значение для учета средств, анализа расходов и определения перспектив социально-экономической политики и других направлений развития государства. Следует отметить публичный характер этих расходов.

Помимо этого, данная категория имеет организационный и юридический аспекты, выступая в качестве составной части финансовой деятельности государства и муниципальных образований, а. именно деятельности но использованию находящихся в их собственности и распоряжении денежных средств . Ей присущи все общие особенности финансовой деятельности государства и муниципальных образований при наличии специфических черт, свойственных данному ее этапу. Особенно следует отметить, что эта часть (направление) финансовой деятельности находится во взаимозависимости с другими ее направлениями: образованием денежных фондов, их распределением; неотъемлемым ее элементом должен быть также финансовый контроль . Все это особенно наглядно проявляется в условиях финансовых трудностей государства, углубляющихся принятием решений, не подкрепленных наличием необходимой финансовой базы, ослаблением государственного контроля за использованием финансовых ресурсов .

В процессе деятельности по осуществлению государственных и муниципальных расходов возникает широкий круг отношений, регулируемых финансовым правом , а в связи с ней - и другими отраслями права - гражданским, административным и др. В финансовых правоотношениях в данном случае участвуют государственные и муниципальные предприятия , организации, учреждения, их вышестоящие органы, а также банки , через которые производится выдача средств. В таких правоотношениях могут участвовать и негосударственные или немуниципальные организации, если государственные органы власти или органы местного самоуправления примут специальные решения о выделении им государственных или муниципальных средств.

Государственные и муниципальные расходы представляют в своей совокупности определенную систему и классифицируются по разным основаниям.

Прежде всего в зависимости от форм собственности субъектов, осуществляющих публичные расходы, их следует подразделить на государственные и муниципальные.

В развитие этой классификации можно подразделить расходы на три группы соответственно уровням организации власти в Российской Федерации: федеральные расходы; расходы субъектов Федерации, которые вместе с федеральными составляют государственные расходы, и расходы местного значения, или муниципальные.

Вместе с тем требует уяснения вопрос о составных частях государственных и муниципальных расходов, исходя из источников их финансирования: ограничивается ли их содержание только расходами за счет бюджетных средств или оно является более широким? В финансово-правовой литературе широко распространенным является мнение о нетождественности понятий «бюджетные расходы» и «государственные и муниципальные расходы», о соотношении их как части и целого. Однако высказаны и иные или недостаточно четко выраженные по этому поводу суждения. Более убедительным и практически значимым представляется первое из упомянутых здесь мнений. Действительно, бюджетные расходы, хотя и являются решающими в составе государственных и муниципальных расходов, тем не менее составляют лишь часть их, не охватывая всех затрат государства (муниципальных образований). Другая часть расходов производится за счет средств государственных и муниципальных внебюджетных фондов, которые, как и бюджетные средства, входят в состав соответствующей казны, а также за счет средств государственных и муниципальных предприятий.

Следовательно, в зависимости от источников получения расходных средств, а также порядка их планирования и использования расходы можно подразделить на: а) централизованные, осуществляемые за счет бюджета и государственных (муниципальных) внебюджетных фондов; б) децентрализованные, осуществляемые государственными и муниципальными предприятиями за счет тех средств, которые получены ими самими в результате их собственной деятельности и остаются в их распоряжении.

В зависимости от характера участия в общественном производстве выделяются расходы на финансирование: а) оборотных средств (текущих расходов); б) основных фондов (капитальных вложений); в) создание резервов.

Существенное значение для характеристики целевых направлений государственных и муниципальных расходов имеет классификация их по функциональному признаку. Законодательная основа такой классификации заложена Федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 августа 1996 г. с последующими изменениями.

Хотя Закон установил ее только в отношении бюджетов, в определенной части она применима к государственным и муниципальным расходам в целом. Так, в составе последних можно выделить направления расходов на:

б) социально-культурную сферу и науку;

в) охрану окружающей природной среды;

г) оборону;

д) правоохранительную деятельность, обеспечение безопасности, функционирование судебной системы;

е) международную деятельность;

Понятие и правовые принципы финансирования государственных и муниципальных расходов

Государственные и муниципальные расходы осуществляются путем финансирования. Финансирование государственных или муниципальных расходов - это урегулированное правовыми нормами выделение (отпуск) государственных или муниципальных денежных средств на безвозмездной и безвозвратной основе, за исключением установленных законодательством условий возвратности и возмездности, для деятельности и развития предприятий, организаций и учреждений соответственно их задачам и функциям.

Но нередко термин «финансирование» применяется, в том числе и в законодательстве, в широком смысле, включая банковское кредитование , когда имеется в виду не правовой режим получения средств, а их общий объем, независимо от источников (см., например, ст. 24 Федерального закона «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» от 16 июля 1998 г.). Однако в данном случае следует учитывать условность такого выражения, поскольку речь идет о средствах, выдаваемых банком в этом случае на основе кредитного договора . Причем эти средства находятся в распоряжении банка в качестве его кредитных ресурсов.

Что касается финансирования, то банк не вправе распоряжаться средствами, направленными на банковские счета организаций в таком порядке. Однако практика свидетельствует и об ином: нередки случаи использования банками выделенных организациям бюджетных средств в своих интересах, что ставит задачу изменения порядка финансирования государственных и муниципальных расходов, усиления государственного контроля и ответственности в этой сфере финансовой деятельности.

В порядке финансирования государственных (муниципальных) расходов в связи с преобразованиями экономики появились новые черты: расширился круг источников финансирования государственных и муниципальных расходов (что, однако, не свидетельствует о достаточности средств), появились новые организационно-правовые формы финансирования.

В настоящее время источниками финансирования государственных и муниципальных расходов, включая инвестиции (долгосрочные вложения), выступают средства:

а) государственных и муниципальных бюджетов, причем на основании специально принятых решений они могут быть выделены на срочной, возвратной, платной основе (см., например, ст. 108 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1998 год» и ст. 130 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» об использовании средств Бюджета развития);

б) государственных (муниципальных) внебюджетных фондов;

в) отраслей народного хозяйства - централизованные фонды министерств, ведомств, собственные финансовые ресурсы предприятий.

В последнее время в формировании необходимой для финансирования финансовой основы усилилось значение заемных и привлеченных средств. Так, помимо увеличения заемных средств в федеральном бюджете, Правительство РФ разрешило Пенсионному фонду РФ осуществить выпуск собственных ценных бумаг (векселей , облигаций) на сумму до 15 млрд руб. Придается большое значение привлечению иностранных инвестиций.

В расходах многих государственных социально-культурных бюджетных учреждений довольно существенное место стало занимать использование полученных ими в результате их собственной деятельности дополнительных, внебюджетных доходов. Это в значительной мере связано с недостаточным бюджетным финансированием, вызванным финансовыми трудностями в стране.

Переход на новые методы хозяйствования повлек сокращение бюджетных средств, выделяемых в отрасли народного хозяйствам переход предприятий в основном на самофинансирование.

Среди новых организационно-правовых форм финансирования государственных и муниципальных расходов следует отметить такие, как финансирование объектов (программ) на конкурсной основе; выделение грантов (единовременных безвозмездных и безвозвратных пособий с условием соблюдения определенных требований) обычно образовательным учреждениям, творческим коллективам и т.п., как правило, также в порядке конкурсной или другой системы отбора.

Широко распространенной стала многоканальная система финансирования государственных программ с использованием средств бюджетов разных уровней и внебюджетных источников (см., например, утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июня 1998 г. № 650 Федеральную целевую программу «Развитие медицинской промышленности в 1998-2000 годах и на период до 2005 года).

Взамен непосредственного финансирования отдельных объектов (программ) в качестве меры их государственной поддержки довольно широкое распространение получило предоставление гарантий и поручительств коммерческим банкам за счет средств федерального бюджета как условие выдачи кредита . Эти гарантии и поручительства могут преобразоваться в государственные расходы за счет федерального бюджета в случае нарушения обязательств по возврату кредита его получателем. Неслучайно в последнее время проводятся меры по сокращению таких гарантий и поручительств (см., например, ст. 101 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1998 год»).

Важное значение в формировании системы нормативных актов, регулирующих порядок осуществления государственных и муниципальных расходов, имеет выявление принципов их финансирования. Такие принципы находят отражение в действующем законодательстве, хотя и недостаточное. Некоторые из них сложились ранее, другие возникли в годы преобразования экономики. Можно назвать следующие общие принципы финансирования государственных и муниципальных рас ходов (действующие независимо от источников финансирования):

а) плановость; согласно этому принципу расходы должны планироваться на основе государственных или муниципальных планов и программ; в финансовых планах необходимо отражение потребностей в средствах и источников их удовлетворения; финансирование должно осуществляться в меру выполнения плановых заданий с учетом освоения ранее выданных сумм, в связи с чем важное значение имеет разбивка годовых назначений на периоды;

б) соответствие планируемых расходов объему государственных или муниципальных доходов;

в) целевое направление средств, что означает необходимость помимо указания общей суммы средств, выделяемых получателям, определения конкретных мероприятий и целей, на которые они должны быть использованы;

г) соответствие финансируемых расходов охраняемым законом правам и интересам граждан, юридических лиц , государства (Российской Федерации и ее субъектов), муниципальных образований;

д) соответствие финансируемых расходов требованиям экологических, санитарно-гигиенических и других установленных законом и в соответствии с ним норм;

е) безвозвратность и безвозмездность выделения средств (за исключением случаев, установленных в соответствии с законодательством);

ж) контроль за использованием государственных и муниципальных средств и ответственность за правонарушения в этой области.

Было бы целесообразно сформулировать и юридически закрепить принципы финансирования государственных и муниципальных расходов.

Порядок финансирования расходов различается в зависимости от разных факторов, например, от источников финансирования, от предметно-целевого направления средств (различают порядок финансирования капитальных вложений, прироста оборотных средств, текущих расходов и др.).

Вместе с тем можно выделить два основных правовых режима финансирования в зависимости от субъектов, использующих средства:

а) финансирование государственных или муниципальных коммерческих организаций, за которыми имущество закрепляется на праве хозяйственного ведения;

б) финансирование государственных или муниципальных учреждений, состоящих на бюджете и относящихся к некоммерческим организациям , действующим на праве оперативного управления имуществом, т.е. сметно-бюджетное финансирование.

Промежуточным между ними, обладающим чертами первого и второго режимов, является финансирование казенных предприятий, действующих на праве оперативного управления имуществом. Эти предприятия в сравнении с другими государственными (муниципальными) предприятиями имеют особенности в порядке планирования и использования средств.

В названных правовых режимах находят отражение и те правовые формы финансирования, которые используются по другим основаниям, например по предметно-целевому направлению средств. Поэтому их можно было бы обозначить именно как основные правовые режимы финансирования.

Между этими основными правовыми режимами имеются различия по следующим признакам:

а) по источникам финансирования;

в) по предметно-целевому направлению средств;

Эти различия отражают особенности задач и сфер деятельности предприятий и учреждений, специфику государственного регулирования и управления в этих сферах.

Актуальность задач целесообразного, эффективного и экономного расходования государственных (муниципальных) средств вызывает потребность в совершенствовании законодательства, правовых актов, призванных регулировать этот процесс. До настоящего времени по этим вопросам существуют лишь разрозненные правовые акты или отдельные нормы.

Правовые основы финансирования капитальных вложений

Решающая роль в развитии общественного производства, в обеспечении его нужных темпов, эффективности и в конечном итоге в степени удовлетворения потребностей общества принадлежит капитальным вложениям, т.е. затратам на воспроизводство основных фондов. Недостаточность капитальных вложений губительно сказывается на экономике страны, ведет к негативным последствиям в социальных отношениях, разрушению их устойчивости.

Поэтому правовое регулирование порядка осуществления государственных и муниципальных расходов на капитальные вложения занимают особое место в системе финансово-правовых норм, хотя эти расходы, как и текущие затраты,* в связи с трудностями перехода к новому типу экономики и финансовым кризисом в стране резко сократились. Нормативным актом , закрепляющим основные положения о деятельности в данной сфере в целом является Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25 февраля 1999 г.

Соответственно названному закону капитальные вложения - это инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты.

Объектами капитальных вложений являются различные виды вновь создаваемого или модернизируемого имущества, в том числе находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Если создание или использование каких-либо объектов не соответствует законодательству РФ и утвержденным стандартам, токапитальные вложения в них запрещаются.

Источниками финансирования капитальных вложений являются собственные и (или) привлеченные средства инвесторов . Инвесторами, т.е. лицами, осуществляющими капитальные вложения, могут быть государственные органы, органы местного самоуправления, а также физические и юридические лица, в том числе иностранные субъекты предпринимательской деятельности.

Законодательство определяет формы и методы государственного регулирования капитальных вложений: во-первых, путем создания благоприятных условий для развития такой инвестиционной деятельности (совершенствования системы налогов, механизма начисления амортизации и использования амортизационных отчислений, принятия антимонопольных мер, проведения переоценки основных фондов в соответствии с темпами инфляции и др.) и, во-вторых, путем прямого участия государства в инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений (разработка, утверждение и финансирование проектов, финансируемых за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, а также за счет этих средств совместно с иностранными государствами, формирование перечня строек, осуществляемых за счет средств федерального бюджета для государственных нужд, предоставление по проектам на конкурсной основе гарантий за счет бюджетных средств, размещение бюджетных средств для финансирования проектов на конкурсной основе, проведение экспертизы проектов, разработка и утверждение стандартов и осуществление контроля за их соблюдением и др.).

Размещение средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ осуществляется на возвратной, срочной и возмездной основах. Размер взимаемых при этом процентов за пользование средствами определяется законами о бюджетах на соответствующий год. Применяются и другие формы возврата бюджетных средств.

Выделение средств из федерального бюджета для капитальных вложений производится через входящий в него в качестве составной части Бюджет развития, правовые основы формирования и расходования которого определяются Федеральным законом «О Бюджете развития Российской Федерации» от 26 ноября 1998г.

Средства Бюджета развития формируются за счет: внутренних и внешних заимствований РФ на инвестиционные цели; части доходов от использования и продажи, а также приватизации федерального имущества; доходов от бюджетных инвестиционных ассигнований на условиях возвратности, платности и срочности; отчислений части поступлений от размещения государственных ценных бумаг и др.

Использование средств Бюджета развития должно осуществляться исключительно на конкурсной основе на условиях возвратности, платности, срочности. При этом не допускается отвлечение его временно свободных средств на финансовые операции, не связанные с реализацией инвестиционных проектов .

Субъекты РФ могут принимать участие в реализации задач Бюджета развития путем принятия на себя обязательств по предоставлению государственной поддержки инвестиционных проектов, реализуемых на их территориях.

Порядок финансирования инвестиционных проектов за счет средств федерального бюджета определяется Правительством РФ. Аналогична компетенция органов исполнительной власти субъектов РФ в отношении порядка финансирования за счет средств соответствующих региональных бюджетов.

Федеральное законодательство закрепляет также основы регулирования капитальных вложений органами местного самоуправления. Предусмотрены аналогичные государственным формы и методы регулирования (соответственно компетенции органов местного самоуправления) как путем создания в муниципальных образованиях благоприятных условий для инвестиций капитальных вложений, так и путем прямого участия органов местного самоуправления в этих инвестициях.

Размещение средств местных бюджетов для финансирования капитальных вложений также должно осуществляться на возвратной, срочной и платной основах. Контроль за целевым и эффективным использованием средств местных бюджетов, направляемых на капитальные вложения, осуществляют органы, уполномоченные представительными органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления могут участвовать в финансировании проектов, осуществляемых Российской Федерацией и ее субъектами. Утверждение таких проектов производится по согласованию с органами местного самоуправления.

В целях повышения эффективности инвестиций, создания условий для широкого привлечения финансовых ресурсов, в том числе от иностранных инвесторов, Указом Президента РФ от 15 марта 1993 г. была создана новая государственная структура - Российская финансовая корпорация.

Российская финансовая корпорация как государственное предприятие наделена функциями агента Правительства РФ по финансированию инвестиционных проектов на возвратной и платной основе за счет централизованных финансовых и кредитных ресурсов. Ее финансовая деятельность заключается в организации финансирования капитальных вложений в приоритетные проекты.

В распоряжении Российской финансовой корпорации находится инвестиционный фонд, который формируется за счет следующих источников: средств федерального бюджета и кредитов Центрального банка РФ, направляемых на финансирование капитальных вложений; части средств внебюджетных фондов, предназначенных для осуществления отраслевых инвестиционных программ; а также средств, аккумулируемых самой корпорацией. Корпорация может привлекать средства юридических лиц и граждан, выпуская и размещая в этих целях ценные бумаги. Финансирование инвестиционных проектов корпорация производит в основном на коммерческой и возвратной основе.

Распределение средств инвестиционного фонда за счет централизованных источников корпорация производит во взаимодействии с Министерством экономики РФ.

Осуществляя свои задачи, корпорация выполняет следующие функции:

• проведение конкурсного отбора и экспертизы инвестиционных проектов;
• предоставление по поручению Правительства РФ кредитов и осуществление финансирования инвестиционных проектов;
• установление договорных отношений с коммерческими банками, которые осуществляют финансирование инвестиционных проектов;
• организация контроля за эффективным использованием инвестируемых средств;
• привлечение на коммерческой основе инвесторов, в том числе иностранных;
• предоставление по поручению Правительства РФ государственных гарантий иностранным инвесторам и кредиторам ;
• использование по поручению Правительства РФ иностранных кредитов, включая их размещение на конкурсной основе в порядке, установленном законодательством.

Корпорация действует на основе устава, одобренного Правительством и утвержденного Государственным комитетом РФ по управлению государственным имуществом.

В задачах и функциях корпорации проявляется отказ от традиционных методов управления финансами . Однако сохраняется значение государственно-властного характера функций в данной сфере.

Финансово-инвестиционные корпорации создаются также органами власти субъектов РФ.

Выполнение государством своих задач и функций требует обеспечения финансовыми ресурсами. Поэтому в распоряжение государства направляется часть национального дохода страны в виде различных денежных платежей и поступлений. В результате государство располагает своими, т.е. государственными, доходами. Государственные доходы находятся в собственности Федерации и ее субъектов (муниципальные доходы). Распоряжаются ими соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Доходы - сложная экономическая категория, действующая в тесном взаимодействии с финансами. Доходы ни что иное, как результат производства, коммерческой, посреднической, иной целенаправленной деятельности, возникают на стадии распределения вновь созданного продукта и услуг.

Под государственными доходами понимается система экономических отношений, в процессе которых образуется совокупность средств, поступающих в собственность государства для создания материальной базы его функционирования. Ведущее место в составе государственных доходов занимают доходы государственного бюджета, за счет которых и происходит решение главных социально-экономических задач страны .

Государственные доходы - это часть национального дохода страны, обращаемая в процессе его распределения и перераспределения через различные виды денежных поступлений в собственность и распоряжение государства с целью создания финансовой базы для выполнения его задач по осуществлению социально-экономической политики, обеспечению обороны и безопасности страны, а также необходимой для функционирования государственных органов власти.

Государственные доходы, как экономическая категория - это экономические (денежные) отношения, связанные с формированием централизованных фондов денежных средств . Государственные доходы зачисляются в различные государственные денежные фонды - в бюджеты разных уровней, внебюджетные целевые государственные фонды. На рисунке 1 представлены составные части государственных доходов Российской Федерации и их назначение .

Рис. 1

Муниципальные доходы также являются частью национального дохода и служат созданию финансовой основы местного самоуправления, используются для решения вопросов местного значения исходя из интересов населения соответствующей территории. Муниципальные доходы поступают, соответственно, в муниципальные денежные фонды -- местные бюджеты и внебюджетные фонды. Часть доходов остается в распоряжении государственных или муниципальных предприятий. Так же можно дать и такое определение муниципальным доходам - это денежные средства, зачисляемые в соответствии с законодательством в бюджеты муниципального образования.

В Российской Федерации система государственных и муниципальных доходов базируется на принципе единства. Суть этого принципа заключается в том, что на законодательном уровне Российской Федерации определяются основные виды государственных и муниципальных доходов, так же определяются принципы их распределения между субъектами страны и муниципальными образованиями. Единую систему государственных доходов принято классифицировать по различным признакам . Так в основу классификации государственных доходов могут быть включены признаки, наиболее отражающие существенные черты государственных и муниципальных доходов. Выглядит классификация следующим образом:

• 1. по социально-экономическому признаку выделяются следующие виды государственных доходов:
  • - от государственного или муниципального хозяйства, образующиеся главным образом в результате производственной деятельности государственных или муниципальных предприятий, а также от использования имущества и природных ресурсов государства или муниципальных образований (например, лесов, водоемов, от приватизации государственной и муниципальной собственности);
  • - от предприятий и организаций негосударственных форм собственности (налоги, сборы, другие платежи);
  • - от совместных предприятий, иностранных предприятий и организаций, действующих на территории РФ;
  • - от личных доходов граждан.
• 2. по территориальному признаку доходы могут быть:
  • - федеральные доходы;
  • - доходы субъектов РФ (региональные доходы);
  • - местные доходы (доходы муниципальных образований).
• 3. в зависимости от юридической формы поступления доходы могут быть:
  • - налоговые доходы;
  • - неналоговые доходы;
  • - безвозмездные поступления.

Состав государственных доходов в значительной мере обусловлен методами, с помощью которых государство аккумулирует необходимые ему денежные средства. Главным источником формирования государственных доходов является ВВП, а так же поступления от внешнеэкономической деятельности и национальный доход. Но в исключительных случаях в качестве источника государственных доходов может выступать ранее накопленное национальное богатство. Аккумуляция государственных доходов в этом случае осуществляется через использование переходящих остатков бюджетных средств, направляемых на покрытие расходов, продажу золотого запаса, платную приватизацию государственного имущества и т.п.

Все источники государственных доходов можно разделить на две группы: внутренние и внешние. К внутренним доходам относятся национальный доход и национальное богатство, которое создается внутри страны и используется государством для выполнения его непосредственных функций; а к внешним источникам доходов можно отнести - национальный доход, или национальное богатство другой страны, если они заимствуются в форме государственных займов .

Совокупность всех видов государственных доходов представляет собой систему государственных доходов. Эта система отражает структуру функциональной системы государственных финансов и схематично имеет следующий вид:

Государственные доходы = доходы государственного бюджета + привлеченные государством кредиты и размещенные займы + доходы бюджетов внебюджетных фондов .

Итак, рассмотрим основные методы формирования государственных доходов. В условиях рыночной экономики основными методами мобилизации государственных доходов являются налоги в различных формах, неналоговые методы, а так же государственные займы и эмиссии .

Предпочтительными являются налоговые методы формирования государственных доходов или налоговые доходы бюджета. К налоговым доходам относятся доходы от налогов и сборов, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним. Это обязательные, безвозмездные, безвозвратные платежи в пользу бюджета. Через налоговые платежи мобилизуются денежные средства в распоряжение органов государственной власти. Налоги подразделяются на прямые, которые платит непосредственно налогоплательщик и косвенные, оплачиваемые потребителем товаров и услуг, поскольку они входят в цену этих товаров и услуг.

В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации, к доходам (ст. 13), зачисляемым в федеральный бюджет и считающиеся государственными налоговыми доходами, относятся :

• - налог на добавленную стоимость (НДС);
• - акциз;
• - налог на доходы физических лиц (НДФЛ);
• - налог на прибыль организаций;
• - налог на добычу полезных ископаемых;
• - водный налог и сборы за пользование объектами животного мира;
• - государственная пошлина.

Налоговые доходы так же являются основным методом формирования муниципальных доходов. К налогам регионального и местного значения, которые зачисляются в местный бюджет в соответствии со ст. 14 и ст. 15 НК РФ относятся: налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог, земельный налог, налог на имущество физических лиц и торговый сбор .

Кроме налоговых доходов у государства или муниципального образования могут быть еще и другие источники дохода, которые связаны с его участием тем или иным образом в рыночной деятельности, т.е. неналоговые методы формирования государственных и муниципальных доходов.

В формировании доходов государства образований важная роль принадлежит неналоговым доходам. Они отличаются от налогов особенностями форм платежей и методов привлечения в распоряжение государства, содержанием прав и обязанностей плательщиков, с одной стороны, и органов государственной власти - с другой

Неналоговые доходы государства - это поступающие в их распоряжение доходы от использования государственного и муниципального имущества и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, платежи эквивалентного и штрафного характера, а также средства, привлеченные на добровольных началах.

Неналоговым платежам обязательного характера в отличие от налогов свойственна определенная возмездность, поскольку их взимание обусловлено предоставлением плательщику права на осуществление какой-либо деятельности (лицензионные сборы), получение юридически значимых услуг (регистрационные сборы), на пользование государственным или муниципальным имуществом (арендная плата) и т.п. Поэтому плательщики вправе потребовать от государственных или муниципальных органов совершения действий, предоставления услуг и т.п., связанных с данным платежом. Причем такие платежи могут иметь целевое назначение, т.е. расходоваться на тот объект, за пользование которым они были уплачены (платежи за пользование природными ресурсами).

К неналоговым доходам в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации относятся такие доходы, как :

• - доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;
• - доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности;
• - доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями;
• - средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;
• - иные неналоговые доходы.

Так же важно отметить, что в формировании государственных и муниципальных доходов могут принимать участие безвозмездные поступления, а именно: дотации, субсидии и субвенции из других бюджетов, межбюджетные трансферты, безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

Так же выше было отмечено, что еще одним методом формирования государственных и муниципальных доходов являются займы государственные и муниципальные. Дадим определение государственному (муниципальному) займу - это денежные отношения, возникающие у государства (муниципального образования) с юридическими и физическими лицами в связи с мобилизацией временно свободных денежных средств в распоряжение государством (муниципальным образованием) от юридических и физических лиц, международных финансовых организаций. Осуществляется путем эмиссии и размещения ценных бумаг, получения кредитов у специализированных финансово-кредитных институтов, иностранных государств. Займы находят применение в разных звеньях государственных финансов: федеральном, муниципальном бюджете; при формировании внебюджетных фондов; в составе привлеченных средств государственных предприятий. Они широко применяются для покрытия бюджетного дефицита, причем не, только на федеральном уровне, но и на местном, а функционирование финансового рынка позволяет использовать их для покрытия расходов государственных предприятий.

Еще одним методом формирования государственных доходов является эмиссия, причем не только бумажно-денежная, но и кредитная. К эмиссии государство прибегает лишь в том случае, если налоговые и займовые поступления не обеспечивают покрытия растущих государственных расходов, а на финансовом рынке складывается ситуация, неблагоприятная для выпуска новых займов. Бумажно-денежная и кредитная эмиссии, если они не связаны с потребностями хозяйственного оборота, а обусловлены необходимостью покрытия бюджетного дефицита, ведут к усилению инфляционных процессов в экономике. Поэтому страны с развитым рыночным хозяйством обычно стремятся не прибегать к кредитной эмиссии, заменяя ее выпуском займов.